Az EÚ környezetvédelmi jogának szerepe

A közösségi környezetjog igen sok szempontból befolyásolhatja, adott esetben determinálhatja a felek közti tárgyalások menetét és tartalmát. Az alábbi kérdések a tárgyalások várható konstrukciójához kapcsolódnak, szándékunk szerint a feltételezett tiltások körétől, a makro szintű követelményeken keresztül a figyelembe vehető műszaki megoldások megvalósításának és üzemeltetésének anyagi és eljárási jogi keretéig lefedik a felmerülő összes jogilag releváns szempontot. A kérdések az alábbiak:

(a) Célkitűzések: melyek a közösségi környezetjog által lefektetett környezeti célkitűzések, amelyek a figyelmembe vehető műszaki alternatívák és megoldások kidolgozása során irányadóak? Melyek a konkrét célkitűzések meghatározásának szabályai?

(b) Intézkedési kötelezettség: melyek a feleket a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében terhelő kötelezettségek? Mik a kötelezettségek megvalósításának igazgatási keretei?

(c) Beavatkozási korlátok: van-e a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatban felmerült műszaki alternatívák és megoldások között olyan, melynek megvalósítása a közösségi jogba, ezen belül a fenti környezeti célkitűzésekbe ütközne és amelyet – ebből következően – a feleknek mint tárgyalási témát elvetettnek kell tekinteniük?

(d) A célkitűzéseknek és a tartalmi korlátoknak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások hatásvizsgálata: melyek a közösségi jognak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások kiválasztásának szabályai, különös tekintettel a stratégiai és környezeti hatásvizsgálat alkalmazandó normáira?

(e) A társadalmi részvétel szabályai: melyek jogvita megoldása során releváns, a közrészvétel kereteit megállapító közösségi szabályok?

II. A közösségi környezetvédelmi jog

II.2 Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége

Az alábbi összefoglalás a jogvita szempontjából a felek cselekvési lehetőségeit legközvetlenebbül korlátozó közösségi jogterület: a környezetjog általános jellemzését és egyes releváns ágazati szabályait ismerteti röviden.

II.1.1 A környezetvédelem mint a Közösség alapvető célkitűzése. A környezet védelme az Európai Közösség alapvető célkitűzései közé tartozik. Az EK Szerződés 2. cikke szerint a „Közösség feladata, hogy […] előmozdítsa […] a környezet magas szintű védelmét és javítását […]”. A környezetügy kiemelt jelentőségét jelzi az EK Szerződés 6. cikke által megfogalmazott ún. integrációs elv, amely szerint a környezetvédelmi követelményeket valamennyi közösségi politika részévé kell tenni (ld. még III.2 (b) pont lent).

A fentiek érdekében a Közösség a tagállamokkal együttműködve saját környezetpolitikát valósít meg. A környezetvédelmi jogalkotás elsődleges alapját az EK Szerződés 174-176. cikkei képezik (XIX. cím: „Környezet”), melyek meghatározzák a közösségi környezetpolitika céljait, alapelveit, a releváns döntéshozatali eljárásokat. Tekintettel azonban arra, hogy a belső piac szabályozásának rendkívül sok környezetvédelmi vetülete van (pl. egyes termékek – így vegyi anyagok – környezeti paraméterei), a Közösség a belső piaci harmonizációról rendelkező 95. cikk alapján is hozhat környezetvédelmi célú jogszabályokat.

II.1.2 Környezetvédelem versus vízgazdálkodás. Bár a közösségi környezetvédelmi politika elvben lefedi valamennyi környezeti elemet, illetve ezek kölcsönhatásait, egyes területeket – így pl. a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást[1] – csak kivételesen és különleges eljárásban szabályozhatja a Közösség (EK Szerződés 175. cikk (2) bekezdés). A Közösség ugyanis nem rendelkezik sui generis vízgazdálkodási jogalkotói hatáskörrel. A vízgazdálkodás kérdései közösségi szinten csak a környezetpolitika keretében jelennek meg, annak kiegészítő elemeként. A közösségi jog elsőbbségéből (ld. II. 1 (c) pont fent) fakadóan ennek az az elsődleges következménye, hogy a nemzeti vízgazdálkodási jogszabályoknak illetve intézkedéseknek mindenkor összhangban kell lenniük a magasabb státuszú közösségi környezetjoggal.

II.2 Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége

II.2.1 A releváns közösségi politikák. A bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer megépítését, üzemeltetését a közösségi jog több területe érinti potenciálisan. A környezetvédelem mellett kiemelendőek még a közös közlekedéspolitikára, valamint az energiapolitikára vonatkozó közösségi jogszabályok.

Értelemszerűen, a releváns közösségi szakpolitikák adott esetben egymással versengő célkitűzéseket jelenítenek meg. Kérdés, hogy az egyes szakpolitikai célkitűzések esetleges konfliktusa esetén melyik tekintendő „erősebbnek”, azaz egyes közösségi jogszabályok jelenthetnek-e önálló derogációs lehetőséget más jogszabályok alkalmazása vonatkozásában.

II.2.2 A közösségi politikák összeütközése – a környezetvédelem elsőbbsége. Az egyes közösségi politikák közötti potenciális konfliktust hivatott elvi éllel rendezni – az összes közösségi politika közül egyedüliként a környezetvédelmet kiemelve – az EK Szerződés 6. cikke, amely kimondja, hogy a „környezetvédelmi követelményeket […] be kell illeszteni [az egyéb közösségi] politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába”. Az ún. integrációs elv megjelenik számos az alacsonyabb szintű közösségi jogszabályokban is (ld. pl. a víz keretirányelv preamulumának (16) pontját), egyértelmű preferenciát állítva a versengő politikák között a környezetvédelem javára.

Ezzel összhangban van az Európai Bíróság ítélkezése, amely megerősíti, hogy az egyes közösségi politikák közötti esetleges inkonzisztencia sem alapozza meg a közösségi környezetvédelmi jogszabályoktól való egyoldalú derogációt.[2]

A közösségi környezetjog szabályozási területei – a Bizottság által alkalmazott gyakorlati célú nómenklatúra szerint – az alábbiak:

A bős-nagymarosi beruházás megvalósítását elsősorban a horizontális, a vízvédelmi és a természetvédelmi jogszabályok érintik. Ezen felül a vízerőhasznosítás mint potenciális megújuló energiaforrás hasznosításának környezeti értékelésére közvetett hatással vannak az éghajlatvédelmi acquis egyes szabályai. Az alábbiakban a fenti (a), (d), (e) és (j) pont alatt felsorolt ágazati szabályok rövid összefoglalását adjuk.

Ad (a) Horizontális szabályozás: a horizontális szabályozás körébe azon környezetvédelmi jogszabályok sorolhatók, amelyek érintik vagy érinthetik a környezettel kapcsolatos valamennyi tevékenységet vagy ezek igen széles körét, tekintet nélkül a konkrét tevékenység tartalmára. Ezen meglehetősen heterogén kategória három, a jogvita szempontjából releváns csoportba sorolható:

(i) az emberi tevékenység környezetre gyakorolt várható hatásainak előzetes felmérésére vonatkozó szabályok, így a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv[3] és a stratégiai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv[4];

(ii) a társadalmi részvétel szabályozása a környezeti ügyekben, így a környezeti adatokhoz való hozzáférés biztosításról szóló 2003/4/EK irányelv, valamint az egyes – közösségi jogszabályon alapuló – tervek és programokkal kapcsolatos döntéshozatalban való részvételről szóló 2003/35/EK irányelv;

Ad (d) Vízminőség-védelem: a vízvédelmi acquis rendkívül nagy számú szabálya közül a jogvita eldöntése szempontjából az alábbi közösségi jogszabályok tekinthetők relevánsnak:

(ii) az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló 98/83/EK irányelv;

(iii) a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezése elleni védelméről szóló 91/676/EGK irányelv;

(iv) a települési szennyvíz elvezetéséről és kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv;

Kiemelendő, hogy elfogadás alatt áll – és várhatóan 2006 első félévében megjelenik – két új közösségi vízvédelmi jogszabály, amelyek közvetett befolyással bírnak a jogvita megoldására. Ezek a 76/160/EGK irányelvet felváltó új fürdővíz irányelv, illetve a felszín alatti vizek minőségének értékeléséről szóló irányelv.

Ad (e) Természetvédelem: a bős-nagymarosi beruházás szempontjából a területalapú közösségi természetvédelem keretét adó Natura 2000 hálózatot létrehozó két jogszabály releváns, melyek:

(ii) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv.

Ad (j) Éghajlatvédelem: a vízerőhasznosítás közösségi környezeti megítéléséhez ad támpontot a kiotói projekt mechanizmusok és a 2003/87/EK irányelv által létrehozott európai CO₂ kibocsátási egységkereskedelmi rendszer kapcsolatát megteremtő 2004/101/EK irányelv.

III. Környezeti célkitűzések a közösségi jog alapján

III.2 Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján

III.3 Környezeti célkitűzések a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a bős-nagymarosi beruházás kapcsán vannak-e olyan környezeti követelmények, célkitűzések, amelyet a közösségi jog alapján a beruházásra tekintet nélkül illetve annak keretei között teljesíteniük kell a tagállamoknak az érintett régióban. Szükséges továbbá megvizsgálni, hogy a kérdéses környezeti célkitűzések megállapítása során mi a tagállamok mozgástere, illetve az esetleges mérlegelési jogkör gyakorlásának mik a korlátai. A fejezet csak a környezeti célkitűzések rendszerét vázolja fel, nem foglalkozik a célkitűzések meghatározásának eljárásával, illetve a célkitűzésekből fakadó cselekvési kötelezettségekkel (ld. IV. fejezet) és beavatkozási korlátokkal (ld. V. fejezet).

A jogvita szempontjából releváns környezeti célkitűzéseket elsősorban a VKI tartalmaz. Mivel a beruházás természetvédelmi területek sokaságát érinti, szükséges áttekinteni az élőhelyvédelmi és madárvédelmi irányelvek által meghatározott célkitűzéseket. A célkitűzések elemzése után összefoglaljuk a célkitűzések megállapításának eljárási szabályait, valamint a célkitűzésektől való eltérés szabályait, korlátait.

III.2 Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján

III.2.1 A környezeti célkitűzések prioritása a közösségi vízvédelmi szabályozásban

A víz keretirányelv alapvető törekvése a vizekkel kapcsolatos cselekvés környezetvédelmi alapokra helyezése. Ennek megfelelően a közösségi vízügyi politika alapvető célkitűzései környezetvédelmi célkitűzések, melyek követelményeit meg kell jeleníteni más közösségi politikákban, így különösen az energiapolitikában, közlekedéspolitikában, mezőgazdasági politikában, halászati politikában, területfejlesztésben és a turizmusfejlesztési politikában (preambulum16).

A VKI által meghatározott absztrakt környezeti célkitűzéseket az adott vízgyűjtőkerületben az egyes víztestek szintjén egyedileg kell meghatározni. A VKI által előírt célkitűzéseket kivételek gazdag rendszere teszi adaptálhatóvá az ökológiailag jelentősen degradált európai vizekre.

A VKI általános környezeti célok mellett a felszíni és felszín vizek állapotára (minőségére és mennyiségére), továbbá egyéb közösségi jogszabályok alapján kijelölt védett területekre – ezen belül kiemelten: ivóvízbázisokra – állapít meg környezeti célkitűzéseket. Kiterjedtségük miatt speciális, némiképp csökkentett környezeti célok vonatkoznak az erősen módosított, valamint a mesterséges víztestekre.

(a) Alapvető célkitűzések. A közösségi vízügyi politika központi törekvése a vizek minőségének védelme, illetve javítása (preambulum (19) pontja). Ennek érdekében a VKI 1. cikke az alábbi fő célkitűzéseket állapítja meg:

- meg kell akadályozni a vízi ökoszisztémák és az azoktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák állapotromlását;

- elő kell mozdítani a vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatot;

- fokozottan védeni és javítani kell a vízi környezetet, többek közt a veszélyes anyagok vízbe bocsátásának korlátozásával;

- vissza kell fordítani a felszín alatti vizek szennyezettségének kedvezőtlen folyamatait;

(b) A vizek állapotára vonatkozó célkitűzések. Valamennyi víztest tekintetében a minimális minőségi célkitűzés a legalább „jó állapot” elérése (preambulum (26) pontja), illetve a meglévő jó állapot fenntartása. A „jó állapot” nem absztrakt célkitűzés, hanem a VKI V. melléklete által definiált ökológiai, hidrológiai és kémiai paraméterek türkében mérendő státusz. Felszíni vizek tekintetében a „jó állapot”-ról beszélünk, ha egy adott víztestnek mind az ökológiai, mind a kémiai állapota legalább „jó”-nak minősül. Felszín alatti vizek esetén a „jó” kémiai és mennyiségi állapot eredője adja ki a „jó állapotot”. Egyes – erősen módosított vagy mesterséges – víztestek kapcsán a „jó ökológiai állapot” helyett csökkentett környezeti kritériumok is előírhatók („jó ökológiai potenciál”).

- valamennyi felszíni víztest védelme, javítása és helyreállítása a jó felszíni víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából;

- a mesterséges és az erősen módosított víztestek vonatkozásában: a víztestek védelme és javítása a jó ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot 2015-ig tartó elérésének céljából;

- a szennyezőanyagok vízbe bocsátásnak korlátozása és valamennyi felszín alatti víztest állapotromlásának megakadályozása;

- valamennyi felszín alatti víztest védelme, javítása és helyreállítása, valamint a vízkivétel és visszatáplálás egyensúlyának megteremtése a jó felszín alatti víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából.

A vízmennyiségre vonatkozó követelmények a környezeti célkitűzések, így a jó állapot megvalósításának szerves elemei. A mennyiség szabályozása annyiban feladata a VKI-nek, amennyiben szükséges a minőségi célkitűzések teljesítéséhez (preambulum (19)pontja. Ennek megfelelően a vizek mennyiségi állapotára vonatkozó kritériumok a felszíni vizek tekintetében a jó állapot/jó ökológiai potenciál meghatározásában jelennek meg az egyes víztest típusok kapcsán, míg mennyiségi szempontok felszín alatti vizek tekintetében önálló kategóriát alkotnak a VKI V. mellékletében.

Kiemelendő, hogy amennyiben egy adott víztestre a fentiek közül több cél is vonatkozik egyidejűleg, akkor mindig a legszigorúbb alkalmazandó (4. cikk (2) bekezdés).

(c) A védett területekre vonatkozó célkitűzések. A VKI a közösségi vízügyi politika egyenrangú, integráns célkitűzésének tartja egyes olyan szárazföldi területek védelmét, amelyek vízigénye, illetve a víz állapotától való közvetlen függése folytán különös figyelmet érdemelnek (együttesen: védett területek). A védett területek vonatkozásában a VKI főleg általános, illetve kisegítő szabályokat állapít meg. Védett területek körét a IV. melléklete az alábbiakban határozza meg:

(d) a tápanyag-érzékeny területek, ideértve különösen a nitrát (91/676/EGK) és a szennyvíz (91/271/EGK) irányelvek által kijelölt sérülékeny illetve érzékeny területeket;

(e) azon, élőhelyek illetve fajok védelme érdekében kijelölt területek, ideértve a madárvédelmi (79/409/EGK) és az élőhelyvédelmi (92/43/EGK) irányelvek alapján kijelölt Natura 2000 területeket, melyek állapotának védelme tekintetében a víz állapot fenntartása vagy javítása jelentős tényező.

A védett területekre a VKI az alábbi általános követelményeket állapítja meg:

- védett területek állapotromlásának megakadályozása, védelme, illetve állapotának javítása (1. cikk (a) pont);

- a védett területekre vonatkozó előírásoknak a felszíni és felszín alatti víztestekre vonatkozó követelményekkel együtt történő teljesítése 2015-ig, kivéve ha az alapul fekvő közösségi jogszabály más határidőt állapít meg (4. cikk 1. (c) pont).

(d) Az ivóvízbázisokra vonatkozó előírások. Az ivóvízbázisok védett területeknek (fenti (c) pont) minősülnek. A VKI egyedüliként ezen területek kapcsán állapít meg a fentieken túlmenő egyedi szabályokat (7. cikk). Ezen követelmények:

- fel kell mérni azon víztesteket, amelyek átlagosan napi 10m³-nél több ivóvíz kitermelésére vagy több mint 50 személy ellátására használnak vagy a jövőben ilyen célra kívánnak felhasználni;

- (értelemszerűen) valamennyi ilyen vízbázis vonatkozásában teljesíteni kell a környezeti célkitűzéseket;

- biztosítani kell, hogy a kitermelt ivóvíz minősége megfeleljen a 98/83/EK irányelv előírásainak;

- törekedni kell az ivóvízbázisok fokozott védelmére a célból, hogy csökkentsék a víz tisztítását.

(a) A környezeti célkitűzések alóli eltérés lehetősége. A fenti III.2.2 cím alatt felsorolt környezetvédelmi célkitűzések teljeskörű megvalósítása igen komoly természeti, anyagi és – adott esetben – ésszerűségi korlátokba ütközhet. Ezért a VKI 4. cikke (3)-(7) bekezdései széles körben engedélyeznek eltérési lehetőséget (derogációt) a környezeti célkitűzések megállapítása illetve határidőre történő elérése alól. A derogáció tárgya lehet:

(i) erősen módosított és mesterséges víztestek kijelölése (4. cikk (3) bekezdés);

(iii) enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés);

(iv) időszakos eltérés a környezeti célkitűzéseknek való megfelelés alól (4. cikk (6) bekezdés);

(v) tartós eltérés a környezeti céloktól új beruházások kapcsán (4. cikk (7) bekezdés).

A fenti (i)-(iii) pontok szerinti derogációs lehetőségek a már korábban bekövetkezett emberi beavatkozásokra, illetve a fennálló természeti körülményekre tekintettel engednek kivételes eltérést az állapotjavításra vonatkozó célkitűzések alól. Kiemelendő, hogy egyik opció sem engedi meg a fennálló vízállapot romlását. A (iv) pont szerinti derogáció rendkívüli természeti események illetve vis maior esetén ad időszakos felmentést a 4. cikk (1) bekezdés követelményei alól. A víz állapot romlására vezető új beruházások megvalósítására csak az (v) pont szerinti derogáció feltételei fennállása esetén van lehetőség.

A különböző derogációs lehetőségek kumulatíve is alkalmazhatók. Pl. amennyiben egy erősen módosítottként kijelölt víztest kapcsán nem reális a csökkentett ökológiai kritériumok határidőre történő megvalósítása sem, akkor – ha fennállnak annak jogszabályi feltételei – alkalmazhatóak a 4. cikk (4) és (5) bekezdés szerinti derogációk is.

(b) Általános alkalmazási feltételek. A VKI 4. cikk (8) és (9) bekezdései a fent említett derogációs lehetőségek alkalmazásához az alábbi, általános feltételeket fűzi:

- a derogáció nem zárhatja ki vagy veszélyeztetheti állandó jelleggel ugyanazon vízgyűjtő kerülethez tartozó más víztestek kapcsán a VKI környezeti célkitűzésinek teljesítését;

- összhangban van más közösségi környezetvédelmi jogszabályok teljesítésével, valamint

- nem csökkenhet a közösségi jog által a VKI hatályba lépése előtt biztosított védelem szintje.

(c) Erősen módosított vagy mesterséges víztestek (4. cikk (3) bekezdés). Mint említettük, a keretirányelv lehetőséget ad arra, hogy egyes víztesteket erősen módosítottnak vagy mesterségesek tekintsenek és a természetes víztestekhez képest alacsonyabb ökológiai célkitűzéseket valósítsanak meg. Mindkét kategória meglévő emberi tevékenységeket szolgáló, jelentős infrastrukturális beavatkozások fenntartását teszi lehetővé, előírva egyúttal a fennálló vízminőség javítását. Kijelölésük nem kötelező: a tagállam bármikor választhatja egy adott víztest kapcsán a jelentősebb beavatkozási kötelezettséggel járó „természetes víztest” státuszt.

Erősen módosított víztest, mesterséges víztest: erősen módosítottként olyan felszíni víztest jelölhető ki, amely az emberi tevékenységből származó fizikai változások eredményeként jellegében lényegesen megváltozott (2. cikk 9. pont). Mesterségesnek az emberi tevékenységgel létrehozott felszíni víztest minősül (2. cikk 8. pont)[6].

A kijelölés feltételei:[7] az erősen módosított víztestként való kijelölés feltételeként a VKI számos konjunktív feltételt jelöl meg. Ezen feltételek az alábbiak szerint csoportosíthatók:

- a víz tárolásával járó tevékenységek, így ivóvízellátás, energiatermelés, öntözés;

(iii) a jó ökológiai állapot megvalósítása a víztestben (további) hidromorfológiai módosításokat igényel, melyek káros hatással lennének:

(iv) a fenti használatok folytatásának – műszaki megvalósíthatatlanság, illetve az aránytalan költségek okán – nincs olyan alternatívája, amely környezeti szempontból számottevően jobb megoldásnak minősülne.

A kijelölési eljárás: a kijelölési eljárás kapcsolódik a víz keretirányelv általános implementációs menetrendjéhez (ld. III.4.3 (a) pont fent). Bár a jelen fejezetnek nem tárgya a kijelölési eljárás részletes ismertetése[8], mindazonáltal szükséges a jogvita szempontjából jelentős néhány tényt megemlíteni.

A vízgyűjtő kerületek jellemzőinek felmérése keretében az erősen módosított illetve a mesterséges víztestek ideiglenes a víztestek kijelölése megtörtént. Az ideiglenes kijelölés azonban csak a (i) hidromorfológai jellemzők előzetes jellemzésén alapul. Azaz annak kérdését a tagállamoknak még nem kellett vizsgálniuk, hogy melyek a (iii) a jó állapot eléréséhez szükséges intézkedések, valamint hogy valóban (iv) nincs-e a fennálló megoldásnak műszakilag és gazdaságilag megvalósítható, környezetileg kedvezőbb alternatívája.

Környezeti célkitűzések erősen módosított és mesterséges víztestek kapcsán: a környezeti célkitűzések az alábbiak:

- valamennyi módosított víztest védelme és javítása a jó ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot 2015-ig történő elérése céljából. A kijelölés nem ad felmentést a kémiai állapotra és a védett területekre vonatkozó előírások alól.

(d) A teljesítési határidő meghosszabbítása (4. cikk (4) bekezdés). A víz keretirányelv bizonyos körülmények között lehetővé teszi a jó víz állapot, illetve a jó ökológai potenciál elérésére rendelkezésre álló 2015-ös határidő meghosszabbítását.

A határidő-hosszabbítás feltételei: a határidő-meghosszabbítás célja csak a célok fokozatos (szakaszolt) elérése, nem pedig a feladat prolongálása lehet. Alapfeltétele, hogy az nem vezethet a víz állapotának romlásához. A határidő-hosszabbítást az alábbi okok alapozzák meg:

(i) műszaki megvalósíthatóság: a víztest állapotának feljavítása műszaki szempontból csak a szükséges beavatkozások csak hosszabb idő alatt lehetséges, vagy

(ii) aránytalan költségek: a határidőre történő teljesítés aránytalanul költséges lenne, vagy

(iii) természeti akadályok: a fennálló természeti viszonyok a víztest állapotának határidőre történő javítását nem teszik lehetővé.

A határidő-hosszabbítás tartama: a határidő maximum a vízgyűjtőgazdálkodási terv két felülvizsgálata idejére (2x6 évvel) hosszabbítható meg, kivéve ha a természeti körülmények ennél hosszabb végrehajtást tesznek lehetővé.

Környezeti célkitűzések: a fennálló környezeti célkitűzések változatlanok, így különösen a meghosszabbított végrehajtási határidő sem vezethet a víz állapot romlására.

(e) Enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés). Bizonyos feltételek mellett a víz keretirányelv a fenti (c) és (d) szerinti eltéréseken túl megengedi, hogy egyes – jelentős emberi eredetű terhelés alatt álló – víztestek kapcsán a tagállamok a jó állapot, illetve a jó ökológiai potenciál standardnál enyhébb környezeti célkitűzéseket határozzanak meg. A kérdéses derogáció diszpozíciója meglehetősen nyitott, feltételei hasonlóak az erősen módosított víztestekéhez.

Az enyhébb környezeti célkitűzések meghatározásának konjunktív feltételei az alábbiak:

(i) jelentős emberi behatás: a kérdéses víztest az emberi tevékenység folytán olyan mértékű behatás alatt áll, vagy természeti körülményei olyanok, hogy az előírt környezet célok elérése lehetetlen vagy aránytalanul költséges lenne;

(ii) környezeti vagy társadalmi igények: a kérdéses emberi tevékenység környezeti vagy társadalmi-gazdasági célokat szolgál;

(iii) alternatíva hiánya: a fenti célok nem érhetők el olyan más, környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb módon, amely nem aránytalanul költséges.

Környezeti célkitűzések: a környezeti célokat a jó állapottól illetve a jó ökológiai potenciáltól való lehető legkisebb eltéréssel kell meghatározni. Így

- a felszín alatti vízre a legmagasabb ökológiai és kémiai állapot elérése, tekintettel a kérdéses emberi tevékenység természetéből eredő elkerülhetetlen korlátokra;

- a felszín alatti vízre a jó állapottól való legkisebb eltérés, tekintettel a kérdéses emberi tevékenység természetéből eredő elkerülhetetlen korlátokra;

- a kérdéses valamennyi víztest tekintetében az állapotromlás megakadályozása.

(f) Időszakos eltérés a környezeti célkitűzéseknek való megfelelés alól (4. cikk (6) bekezdés). A 4. cikk (6) bekezdése kisegítőszabály. Lehetővé teszi a környezeti céloktól való átmeneti eltérést, amennyiben az a tagállam hatókörén kívüli okokra vezethető vissza.

(i) az eltérés okai: kivételes vagy ésszerűen előre nem látható természetes körülmények (pl. aszály vagy árvíz), továbbá ésszerűen előre nem látható baleset;

- a tagállam mindent elkövet az érintett víztest állapotromlásának megakadályozása érdekében, úgy, hogy nem veszélyezteti más víztestek tekintetében a VKI céljainak elérését, valamint az érintett víztesten a vízminőség helyreállítását;

- a kivételes körülmények között megteendő intézkedések nem veszélyeztetik a víztest minőségének helyreállítását;

- a tagállam minden intézkedést megtesz a víztest állapotának minél korábbi helyreállítása érdekében.

Környezeti célkitűzések: az alapvető környezeti célkitűzéseket a derogáció nem érinti. A kivételes helyzet elmúltával vissza kell térni a jó állapot illetve a jó ökológiai potenciál elérésének vagy fenntartásának programjához.

(g) Tartós eltérés a környezeti céloktól új beruházások kapcsán (4. cikk (7) bekezdés). A fenti (c)-(e) pontok – azaz a VKI 4. cikk (3)-(5) bekezdései – a már meglévő emberi beavatkozásokra illetve fennálló természeti körülményekre tekintettel állapítanak meg eltérési lehetőséget.

Ehhez képest a 4. cikk (7) bekezdés az új, a vizek állapotromlását eredményező, a fizikai beavatkozással járó beruházások megvalósításának feltételeit állapítja meg. A 4. cikk (7) bekezdés szerinti derogáció sajátosságai közé tartozik, hogy

- rendelkezései általános hatályúak, valamennyi beruházás kapcsán alkalmazni kell, akkor is ha az érintett víztestek erősen módosítottnak vagy mesterségesnek minősülnének.

- a derogációk közül egyedüliként tartós állapotromlást enged a vizek állapotában (ennek megfelelően a hozzá fűzött feltételek meglehetősen szigorúak);

- a (d)-(f) pont szerinti derogációkkal ellentétben nem ad felmentést a védett területekre vonatkozó előírások határidőre történő teljesítése alól, melyek értelemszerűen korlátját jelentik 4. cikk (7) bekezdés alkalmazásának.

A releváns beruházások köre: a 4. cikk (7) bekezdés a környezeti célok alóli eltérés egy speciális és egy általános típusát különbözteti meg: (i) a felszíni víz „kiváló állapotának” „jó állapotra” romlása új, fenntartható emberi tevékenységek következtében, illetve általában (ii) a jó felszíni, felszín alatti víz állapot – illetve a jó ökológiai potenciál – megvalósításának, illetve az állapotromlás megakadályozásának elmulasztása a felszíni víztest fizikai jellemzőiben, illetve a felszín alatti víztest vízszintjében történő beavatkozás eredményeképp. Tekintettel az (i) pont igen szűk alkalmazási körére, a továbbiakban csak a (ii) pont szerinti, felszíni víztestekre vonatkozó általános derogáció feltételeivel foglalkozunk.

- a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest); vagy/és

- az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó olyan előnyök, amelyek meghaladják az érintett víztesteken a jó állapot eléréséhez fűződő előnyöket;

(ii) alternatíva hiánya: a beruházáshoz kapcsolódó előnyös célkitűzések

nem valósíthatók meg oly módon, mely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb környezeti megoldást jelentene.

Környezeti célkitűzések: a tagállamoknak a biztosítaniuk kell a lehető legminimálisabb eltérést az egyébként irányadó környezeti céloktól.

(h) Erősen módosított víztest versus új beruházás. A fenti derogációs lehetőségek ismertetése kapcsán kiemelt fontosságú az érintett Duna szakaszok szempontjából leginkább releváns két kategória, az (c) pont szerinti erősen módosított, illetve mesterséges víztest és az (g) pont szerinti új beruházás szigorú elkülönítése. Ennek jelentősége egyrészről abban rejlik, hogy mind a Szigetköz és a Csallóköz, mind pedig a Szap – Ipoly-torkolat közötti szakasz ideiglenesen erősen módosított víztestként lett kijelölve, míg az Ipoly-torkolat alatti szakaszok nem. Másrészről az erősen módosított víztestek kapcsán a VKI 4. cikk (3) bekezdés (a) (ii)-(iii) pontjai kifejezetten említik a hajózást és a vízerőhasznosítást mint az alacsonyabb környezeti célkitűzések legitim indokait. Ha egy tervezett jövőbeni beruházás okán a tagállamoknak lehetőségük lenne egyes területeket előzetesen „erősen módosítottnak” nyilvánítani a hajózás, illetve az energiatermelés érdekeire hivatkozva, akkor – tekintettel arra, hogy az (g) pont szerinti derogáció feltételei szigorúbbak – jelentősen megnőne a lehetőség az ezt megalapozó beavatkozásokra.

A víztestek előzetes felmérését a VKI II. melléklete szerint a fennálló helyzetnek megfelelően kellett lefolytatni 2004 végéig. Mind a VKI nyelvtani, tartalmi elemzéséből, mind pedig a CIS 4. kapcsán kiadott összefoglalóból kiderül, hogy „erősen módosítottnak” a már morfológiai szempontból valóban módosított víztestek minősülnek, melyektől elkülönítendőek a tervezett új módosítások.[9]

(a) Menetrend. A környezeti célkitűzések megállapításának a VKI-ban meghatározott menetrend szerint kell megtörténnie. Így 2004. december 22-ig valamennyi tagállamnak fel kellett mérnie a területén található víztestek jellemzőit, 2006 decemberétől folyamatosan monitorozni kell a vízállapotot, ennek eredményeire (is) tekintettel 2008. december 22-ig közzé kell tenni a környezeti célkitűzéseket is tartalmazó vízgyűjtő-gazdálkodási terv első változatát. A végleges környezeti célkitűzéseket a vízgyűjtő-gazdálkodási terv 2009 decemberében kiadandó végleges változata kell, hogy meghatározza. A környezeti célkitűzések felülvizsgálata a vízgyűjtő-gazdálkodási terv első revíziójának keretében 2015-ban esedékes.

(b) Társadalmi részvétel. A víz keretirányelv a környezeti célkitűzések megállapítását széleskörű társadalmi konzultációra alapítja. Ennek különös jelentősége van a jó állapottól való olyan eltérés (derogáció) esetén, ahol széles körben lehet figyelembe venni társadalmi-gazdasági megfontolásokat. A környezeti célkitűzéseket megállapító vízgyűjtő-gazdálkodási tervvel kapcsolatos konzultációs menetrend az alábbi:

- 2006. december 22.: társadalmi konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramjáról (14. cikk (a) pont);

- 2007. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémákról (14. cikk (b) pont);

- 2008. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőgazdálkodási terv tervezetéről (14. cikk (c) pont).

Az egyes közzétételi határidőket követően legalább hat hónapot kell biztosítani a nyilvánosság számára a konzultáció tárgyát képező dokumentum írásbeli véleményezésére. Az alapul fekvő háttérdokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférést biztosítani kell (ld. még VII.2.4 fejezet lent).

(c) Nemzetközi együttműködés. A keretirányelv a határokkal osztott vízgyűjtőkkel kapcsolatos feladatok kapcsán szoros együttműködést ír elő az érintett tagállamok között. Az együttműködés nem pusztán bilaterális kérdés, a VKI a környezeti célkitűzések megvalósítását közösségi feladatnak tekinti (preambulum (14) pontja). Ennek megfelelően a tagállamok együttműködése hatékonyabb együttműködése érdekében az Európai Bizottság a tagállamok kérésére közreműködik a szükséges intézkedési programok kidolgozásában. Amennyiben a környezeti célkitűzések megállapítása kapcsán a felek nem tudnak megállapodni, mind Magyarország, mind Szlovákia a Bizottsághoz fordulhat problémáival illetve kapcsolódó javaslataival. A Bizottságnak hat hónapon belül válaszolnia kell a megkeresésre (12. cikk).

(a) A víz keretirányelv szerint a közösségi vízügyi politika alapvető célkitűzései környezetvédelmi célkitűzések, melyek követelményeit meg kell jeleníteni más közösségi politikákban, így különösen az energiapolitikában, közlekedéspolitikában, mezőgazdasági politikában, halászati politikában, területfejlesztésben és a turizmusfejlesztési politikában.

(b) Az egyes víztestek tekintetében a minimális minőségi célkitűzés a legalább jó állapot elérése, illetve a meglévő jó állapot fenntartása. A jó állapot nem absztrakt célkitűzés, hanem a VKI V. melléklete által definiált ökológiai, hidrológiai és kémiai paraméterek türkében mérendő státusz. A jó állapot elérésének határideje – főszabály szerint – 2015 vége.

(c) A víz keretirányelv a jó állapot határidőre történő elérésének kötelezettsége alól többféle kivételt enged. Valamennyi kivétel alkalmazása általános és specifikus jogszabályi feltételekhez kötött; a kivétel alkalmazását, annak indokait és a kapcsolódó intézkedési programmal együtt a vízgyűjtőgazdálkodási terv állapítja meg.

(d) Az egyes víztestekre vonatkozó konkrét környezeti célkitűzés meghatározása során a tagállamoknak figyelemmel kell lenniük a kapcsolódó védett területek vízigényére, így különösen a Natura 2000 területek, illetve a jelenlegi és távlati ivóvízbázisok védelmére.

(e) A környezeti célkitűzések megállapítását a víz keretirányelv által megadott határidőig be kell fejezni. A folyamatba be kell vonni az érintett nyilvánosságot. Az egyeztetés során felmerülő probléma esetén bármely tagállam kérheti az Európai Bizottság közbenjárást.

III.3 Környezeti célkitűzések a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

(a) A védelmi célok abszolút prioritása. A vizekre vonatkozó közösségi jogszabályok többféle kapcsolódó, esetleg versengő társadalmi, ökológiai, gazdasági stb. célkitűzés összehangolt megvalósításának kereteit kívánják megteremteni. Ezzel ellentétben a területalapú közösségi természetvédelmi szabályok – azaz a madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek – az érintett területek tekintetében egyetlen kiemelt cél: a kedvező természetvédelmi helyzet megteremtését az egyéb szóba jöhető célok elé helyezik. A védelmi helyzet megítélését – azaz annak eldöntését, hogy szükség van-e területek kijelölésére, azok milyen mértékben élvezzenek védelmet – az irányelvek objektív ornitológiai és ökológiai kritériumokhoz kötik. Ennek következtében a tagállamok – és az egyéb érintettek – mérlegelési lehetősége a környezetvédelmi célok kijelölése kapcsán meglehetősen korlátozott.

(b) A természetvédelmi célkitűzések rendszere. A védelmi célok két párhuzamos síkon értelmezhetők:

(i) a közös európai örökség védelme: a két említett irányelv alapján kijelölendő területek védelme nem kizárólag nemzeti feladat. Mivel a közösségi jog a Natura 2000 hálózatot „közös európai örökség”-ként határozza meg, a közösségi jog a tagállami autonómia rovására a Közösség számára jogokat és kötelezettségeket állapít meg e területek védelme érdekében;

(ii) tagállami kötelezettség a Natura 2000 területek kijelölésére és védelmére: az egyes területek kapcsán a tagállamokat terhelő kötelezettség – azaz a releváns környezeti célkitűzés – a területek kijelölése, valamint jogi és tartalmi védelme.

(c) A tagállami mérlegelési jogkör korlátai. Az alapvető szabályok bemutatásán túl a lenti elemzés elsődleges célja annak feltárása, hogy a tagállamok milyen mértékű mérlegelési joggal rendelkeznek a Natura 2000 területek kijelölése, védelmi szintjének megállapítása során. Konkrétabban: lehetősége van-e Szlovákiának vagy Magyarországnak a Natura 2000 területek kijelölése, illetve az egyedi védelmi intézkedések megállapítása során figyelembe venni a vízlépcsőberuházás tervezett bővítését, módosításait stb. A tagállami mérlegelési jognak a Natura 2000 területek visszaminősítésével kapcsolatos korlátait az V. fejezetben tárgyaljuk.

(a) A kijelölés célja: a területkijelölések célja egy olyan egységes, koherens természetvédelmi hálózat létrehozása, amely garantálja a közösségi jelentőségű élőhelyek és fajok kedvező természetvédelmi helyzetét.[10]

(b) A kijelölés szempontjai, a tagállamok mérlegelési joga: a kijelölés szempontjai a fenti célok tükrében csak természetvédelmi megfontolások lehetnek, melyek – az alábbiak szerint – erősen korlátozzák a tagállamok mérlegelési jogkörét:

(i) a kijelölés alapját a madárvédelmi irányelv 4. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott objektív ornitológiai követelmények illetve az élőhelyvédelmi irányelv III. mellékletében megfogalmazott ökológiai kritériumok jelentik.[11] A felmérés során különös figyelemmel kell eljárni az irányelvek mellékleteiben megjelölt kiemelt jelentőségű fajokra és élőhelyekre;

(ii) ebből következik, hogy a területek felmérése és kiterjedésének megállapítása során a tagállamok mérlegelési joga csak arra terjed ki, hogy a kijelölés céljait minél jobban teljesítsék, azaz, hogy biztosítsák az élőhelyek elégséges diverzitását, kiterjedését, a fajok regerációját stb.[12] Minden olyan területet ki kell jelölni, amely az érintett fajok, élőhelyek védelme szempontjából szükségesnek látszik;[13]

(iii) a kijelölés során gazdasági, szociális, rekreációs stb. megfontolások nem játszhatnak szerepet, annak ellenére, hogy ezen érdekekre mind a madárvédelmi irányelv (2. cikk), mind az élőhelyvédelmi irányelv (2. cikk (3) bekezdés) hivatkozik. Az Európai Bíróság konzekvens ítélkezése felhívta a figyelmet arra, hogy a gazdasági és szociális érdekekre való jogszabályi hivatkozás nem jelent önálló derogációt az irányelvek rendszerében, gyakorlati jelentősége a kijelölés során nincs;[14]

(iv) a fentiekből következik, hogy amennyiben egy adott terület kapcsán a kijelölést megalapozó természetvédelmi követelmények fennállnak, gazdasági, társadalmi stb. okokra való hivatkozással akkor sem lehet a kijelöléstől eltekintetni, ha ezen egyébként legitim, nyomós okok megalapoznák a terület későbbi visszaminősítését.[15]

(d) A kijelölés elmulasztásának következménye: a kijelölési kötelezettség abszolút érvényű. A terület kijelölésének elmulasztása nem mentesíti a tagállamot azon kötelezettsége alól, hogy a terület tényleges védelme érdekében megtegye az irányelvek által megkövetelt érdemi intézkedéseket.[16]

Mint említettük (IV.3.2 (ii) pont) az élőhelyvédelmi irányelv 5. cikke – a területhasználatra vonatkozó tagállami szuverenitást erősen korlátozó módon – lehetővé teszi Natura 2000 területek közösségi aktussal történő kijelölését, akkor is, ha a tagállam annak kijelölését elmulasztja (a kijelölésről a Bizottság előterjesztése alapján a tagállamok egyhangúsággal határoznak).[17]

A Natura 2000 területtel kapcsolatos intézkedések célja az érintett fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása illetve helyreállítása. Ennek megfelelően gondoskodni kell a területek megfelelő jogi és érdemi védelméről (élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (1)-(2) bekezdés).

(a) Jogi védelem: a jogi védelem alapja a területek megfelelő formában történő kijelölése. A kijelölés aktusa minden esetben különleges madárvédelmi vagy természetmegőrzési területek létrehozását kell, hogy eredményezze. A kérdéses területek egyéb minősítése – pl. a nemzeti jog szerinti védett státusz vagy állami tulajdonlás – önmagában nem elegendő, akkor sem, ha megvalósítja a megkívánt tartalmi védelmet, ugyanis lehetetlenné teszi a közösségi szinten koherens Natura 2000 hálózat kialakítását.[18]

(b) Az érdemi védelmi intézkedések: a kötelező védelmi intézkedések iránya kettős. Egyrészről meg kell akadályozni az élőhelyek illetve a fajok jelentős mértékű zavarását illetve állapotuk romlását, másrészről meg kell tenni a kedvező természetvédelmi helyzet helyreállításához szükséges intézkedéseket. Szükség szerint az egyes területekre vonatkozóan kezelési terveket kell elfogadni. Bár az intézkedéseket alapvetően a fajok és élőhelyek ökológiai igényeinek tükrében kell megállapítani, figyelembe kell venni a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményeket, valamint a helyi és regionális sajátosságokat.

A védelmi intézkedések nem csak az adott területen, hanem a terület védelme által megkívánt földrajzi terjedelemben alkalmazandóak. Figyelemmel a tagállamoknak a Natura 2000 területek megőrzéséért való közös felelősségére, a fenti tartózkodási kötelezettség más tagállamok magatartására, így tipikusan vizek vagy vizes élőhelyek tekintetében a felvízi/kibocsátó tagállamra is vonatkozik.

A jogi és az érdemi intézkedések keretei között megfelelően gondoskodni kell a kiemelt jelentőségű fajok és élőhelyek fokozott védelméről.

(a) A Közösség természetvédelmi rendszerét képező Natura 2000 hálózatába tartozó területek kapcsán a védelmi célok minden más versengő célkitűzéssel szemben elsőbbséget élveznek.

(b) A Natura 2000 hálózat Európa közös természeti örökségének része, mind az egyes területek, mind a hálózat integritásának védelme a tagállamok közös felelőssége.

(c) A védelmi célok prioritásából következik, hogy a tagállamok mérlegelési joga mind a területek kijelölése, mind a területek védelmi szintjének megállapítása kapcsán erősen korlátozott.

(d) Így, minden olyan területet ki kell jelölni, amely az érintett fajok, élőhelyek védelme szempontjából szükségesnek látszik. A kijelölés során gazdasági, szociális, rekreációs stb. – így vízenergia-termelés, hajózás – megfontolások nem játszhatnak szerepet. Más szóval, amennyiben egy adott terület kapcsán a kijelölést megalapozó természetvédelmi követelmények fennállnak, gazdasági, társadalmi stb. okokra való hivatkozással akkor sem lehet a kijelöléstől eltekintetni, ha ezen egyébként legitim, nyomós okok megalapoznák a terület későbbi visszaminősítését.

(e) A tagállamoknak gondoskodniuk kell a területek megfelelő jogi és érdemi védelméről. A megfelelő jogi védelem feltételezi a Natura 2000 területként való kijelölést. Az érdemi védelmi intézkedéseket alapvetően a fajok és élőhelyek ökológiai igényeinek tükrében kell megállapítani. A védelmi intézkedések nem csak az adott területen, hanem a terület védelme által megkívánt földrajzi terjedelemben alkalmazandóak.

(f) A területek közösségi jog által megkövetelt érdemi védelme egyrészről a zavarás, illetve a területben történő károkozás tilalmát jelenti. Az adott terület kapcsán csak olyan emberi használatok, zavarások engedhetőek meg, amelyek nem veszélyeztetik a terület ökológiai funkcióinak zavartalanságát. Másrészről, a zavarás és károkozás megakadályozása mellett a tagállamok kötelesek a terület jó természetvédelmi állapotának eléréséhez szükséges valamennyi intézkedést megtenni.

IV. A tagállamokat terhelő cselekvési kötelezettség a közösségi környezetjog alapján

IV.3 Cselekvési kötelezettség a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

Az előző fejezetben áttekintettük, hogy melyek azok a közösségi jog által előírt környezeti célkitűzések, amelyeket a tagállamoknak a bős-nagymarosi vízlépcső beruházás kapcsán meg kell valósítaniuk.

A jelen fejezet célja annak rövid bemutatása, hogy a környezeti célkitűzések megvalósítása érdekében – a VI. fejezetben megjelölt jogszabályi korlátok keretei között – a tagállamokat milyen tevőleges, adott esetben aktív beavatkozási kötelezettség terheli.

A konkrét cselekvési kötelezettség az adott jogterület szerint erősen különböző. Míg a víz keretirányelv – a környezeti célkitűzések összetett rendszerére tekintettel – széleskörű tervezési, monitoring és beavatkozási kötelezettséget ír elő a tagállamok részére, a közösségi természetvédelmi rezsim a passzív védelmi célok prioritások tükrében szűkebb körben teszi szükségessé a tagállamok beavatkozását.

(a) Az elsődleges beavatkozási kötelezettség: a környezeti célkitűzések megvalósítása. A tagállamokat a víz keretirányelv alapján terhelő elsődleges cselekvési, beavatkozási kötelezettség a vizekre megállapított környezeti célkitűzések érdemi megvalósítása (4. cikk (1) bekezdés). A szóba jöhető intézkedéseknek nincs zárt katalógusa, ám mindenféleképpen tartalmazzák:

- a víztestek további állapotromlásának megakadályozásához szükséges intézkedéseket;

- a víztestek védelmét, javítását és adott esetben helyreállítását célzó azon intézkedéseket, amelyek szükségesek a kitűzött környezeti célkitűzés megvalósításához;

(b) Derogációk versus cselekvési kötelezettség. Fontos kiemelni, hogy a fenti IV.2.3 pont szerinti derogációs lehetőségek alkalmazása nem ad felhatalmazást a nem cselekvésre. Ellenkezőleg: valamennyi derogációhoz meg kell határozni a megvalósítandó környezeti célkitűzést, amely erősen módosított vagy mesterséges víztestek kapcsán az ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot (4. cikk (3) bekezdés, V. melléklet), enyhébb környezeti célkitűzések meghatározása (4. cikk (5) bekezdés) valamint az új beruházásokra vonatkozó derogáció (4. cikk (7) bekezdés) alkalmazása esetén az egyébként irányadó minőségi paraméterektől való szükséges minimális eltérés. Ezen módosított környezeti célkitűzésekhez értelemszerűen hozzá kell rendelni a megfelelő beavatkozást eredményező intézkedéseket.

A környezeti célkitűzések megvalósításának konkrét lépéseit a már említett állapotfelmérés, a monitoring program és a III.2.4 (b) pontban említett konzultációk eredményeinek tükrében a vízgyűjtő gazdálkodási tervben, illetve a kapcsolódó intézkedési programban kell megállapítani. A vízgyűjtő gazdálkodási terv és az intézkedési program elfogadása kapcsolódik a víz keretirányelv általános végrehajtási menetrendjéhez. Azaz a szükséges társadalmi és nemzetközi konzultációt követően mindkettőt 2009. december 22-ig kell elfogadni, az intézkedési program megvalósítását legkésőbb 2012. december 22-ig kell megkezdeni (ld. részletesen III.2.4 fent).

A Duna érintett szakaszain a konkrét beavatkozási kötelezettségek formáját, terjedelmét csak a környezeti célkitűzések megállapítása után lehet meghatározni. A célkitűzéseket nem prejudikálva megállapítható azonban, hogy meg kell teremteni a már fennálló és üzemelő létesítményekhez kapcsolódó valamennyi használat, így az energiatermelés, hajózás és árvízvédelem, továbbá a műtárgyak illetve azok üzemeltetésének környezeti kompatibilitását. Ez mindenféleképpen magában foglalja a bősi vízerőmű üzemeltetésének komplex felülvizsgálatát és a követelményeknek való megfelelő módosítását.

(a) A tagállamokat a víz keretirányelv alapján terhelő elsődleges cselekvési, beavatkozási kötelezettség a vizekre megállapított környezeti célkitűzések érdemi megvalósítása.

(b) A VKI 4. cikk (3)-(7) bekezdés szerinti derogációs lehetőségek alkalmazása nem ad felhatalmazást a nem cselekvésre. Valamennyi derogációhoz meg kell határozni a megvalósítandó környezeti célkitűzést és a végrehajtás eszközeit.

(c) A környezeti célkitűzések megvalósításának – a jogvita rendezése során együttesen megállapított – konkrét lépéseit az állapotfelmérés, a monitoring program és a lakossági és nemzetközi konzultációk eredményeinek tükrében vízgyűjtő gazdálkodási tervben, illetve a kapcsolódó intézkedési programban kell megállapítani, 2009. december 22-ig.

(d) A jogvita által érintett Duna szakaszra vonatkozó valamennyi konkrét beavatkozásra irányuló jogszabályi és egyedi intézkedés végrehajtását meg kell kezdeni 2012. december 22-ig.

(e) A fenti intézkedési program kereti között meg kell teremteni a már fennálló és üzemelő létesítményekhez kapcsolódó valamennyi használat, így az energiatermelés, hajózás és árvízvédelem, továbbá a műtárgyak illetve azok üzemeltetésének környezeti kompatibilitását.

IV.3 Cselekvési kötelezettség a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

Mint említettük a Natura 2000 területek kapcsán a természetvédelmi funkció elsőbbséget élvez. A kijelölt területek kapcsán megfelelő jogi és érdemi védelmi intézkedéseket kell foganatosítani (ld. III.3.3 fent). Az utóbbi intézkedéseknek egyrészről garantálniuk kell az élőhelyek károsodástól, jelentős zavarástól mentes fennmaradását (passzív védelem), másrészről adott esetben a tagállam tevőleges beavatkozását követelik meg. A zavarás, károkozás tilalmának kereteit a lenti V.3 fejezet elemzi részletesen, az alábbiakban a tagállamok aktív – kezelési típusú – intézkedési kötelezettségeit foglaljuk össze.

(a) A kezelésre irányuló intézkedések célja: a kezelésre irányuló intézkedések célja a védendő fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása és helyreállítása (élőhelyvédelmi irányelv 2. cikk (2) bekezdés), illetve a madárfajok ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek megfelelő populációi fenntartása (madárvédelmi irányelv 2. cikk).

(b) Az intézkedések típusai: míg az élőhelyvédelmi irányelv a védelmi intézkedéseket csak általánosan jelöli meg, a madárvédelmi irányelv – a védett területek kijelölésén túl – előírja a biotópok helyreállítását, illetve új biotópok létrehozását (3. cikk (1) bekezdés).

A védelmi intézkedések alapvető formáit az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (1) bekezdése az alábbiak szerint foglalja össze:

- szükség esetén: kezelési tervek. A kezelési terveket az érintett terület kapcsán egyedileg valamint átfogóbb fejlesztési tervek részeként is el lehet fogadni.

Az intézkedéseket mindig az adott Natura 2000 terület ökológiai igényeihez igazodva egyedileg kell megállapítani a rendelkezésre álló tudományos információk alapján.[19] Ennek megállapítása során azonban figyelembe kell venni a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményeket, valamint a helyi és regionális sajátosságokat.

IV.3.3 Természetvédelmi kezelési kötelezettség az érintett Natura 2000 területeken

Mint említettük, a bős-nagymarosi beruházás Natura 2000 területek kiterjedt hálózatát érinti. Ezen területek jelentős része már korábban is védelem alatt állt, így velük kapcsolatban várhatóan nem kell új kezelési intézkedéseket elfogadni. Az újonnan kijelölt sui generis Natura 2000 területek kapcsán azonban meg kell határozni a megfelelő kezelési intézkedéseket.

Szlovákia és Magyarország természetvédelmi kezelési kötelezettségeit a bős-nagymarosi jogvita nem érinti. A jogvita megoldása során azonban a természetvédelmi követelményekre tekintettel kialakított műszaki megoldások tükrében szükségessé válhat a meglévő kezelési intézkedések felülvizsgálata.

(a) Bár a közösségi természetvédelmi rezsim a Natura 2000 területek kapcsán elsősorban zavarási és károkozási tilalmat ír elő, egyes területek esetében szükséges beavatkozást előíró konkrét kezelési intézkedések elfogadása is.

(b) A kezelési intézkedések célja a védendő fajok és élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzetének fenntartása és helyreállítása, illetve a madárfajok ökológiai, tudományos és kulturális követelményeknek megfelelő populációi fenntartása.

(c) A kezelési intézkedések formáját a tagállamok – az élőhelyvédelmi irányelv keretei között – szabadon állapítják meg. Az intézkedések tartalmát az egyes Natura 2000 terület igényeihez igazodva egyedileg kell megállapítani a rendelkezésre álló tudományos információk alapján, figyelmemmel a releváns gazdasági, szociális és kulturális követelményekre.

(d) Szlovákia és Magyarország természetvédelmi kezelési kötelezettségeit a bős-nagymarosi jogvita nem érinti. A jogvita megoldása során azonban a természetvédelmi követelményekre tekintettel kialakított műszaki megoldások tükrében szükségessé válhat a meglévő kezelési intézkedések felülvizsgálata.

V. Beavatkozási korlátok a közösségi környezetjog alapján

V.2 Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a víz keretirányelv alapján

V.3 Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a III. fejezetben kifejtett környezeti célkitűzésekből, azaz egyrészről a jó ökológiai állapot vagy a jó ökológiai potenciál elérésére, másrészről a Natura 2000 területek védelmére vonatkozó kötelezettségből levezethetőek-e olyan konkrét beavatkozási korlátok, melyek kizárják egy vagy több új létesítmény, műtárgy stb. megépítését a Duna érintett szakaszain.

Új beruházások megvalósítása kapcsán korlátozásokat elsősorban a víz keretirányelv 4. cikk (7) bekezdése, illetve az eltérések alkalmazásának általános feltételei (ld. IV.2.3 (g) és (b) pont), valamint a Natura 2000 területek visszaminősítésére vonatkozó szabályok (élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdés) állapítanak meg.

V.2 Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a víz keretirányelv alapján

(a) Az eltérés lehetősége: mint említettük, a víz keretirányelv 4. cikk (1) bekezdése a (i) felszíni vizek tekintetében a jó állapot vagy – erősen módosított vagy mesterséges felszíni vizekre – a jó ökológiai potenciál és jó kémiai állapot, (ii) felszín alatti tekintetében a jó kémiai és mennyiségi állapot, valamint (iii) védett területek kapcsán az alapul fekvő közösségi jogszabályok által kitűzött védelmi célkitűzések megvalósítását írja elő 2015 végéig.

A víz keretirányelv lehetővé teszi a fenti környezeti célkitűzésektől való eltérést, amennyiben azok megfelelnek a 4. cikk (8)-(9) bekezdésében fogalt általános követelményeknek, valamint a 4. cikk (3)-(7) bekezdések által megállapított derogációs lehetőségek kapcsán megállapított különös feltételeknek. A derogáció tárgya lehet:

Új beruházások kapcsán a 4. cikk (7) bekezdése állapít meg különös derogációs feltételeket. Kiemelendő, hogy a 4. cikk bekezdés (7) cikke nem ad mentesítést a védett területekre vonatkozó kötelezettségek teljesítése alól.

Ennek megfelelően, a jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítés és üzemeltetése:

- nem vezet a víz állapotromlására[20] és nem akadályozza a lefektetett környezeti célkitűzések határidőre történő megvalósítását; vagy

- a víz állapotromlás esetén egyidejűleg megfelel a 4. cikk (8)-(9) bekezdések általános követelményeinek és a 4. cikk (7) bekezdés különös feltételeinek, továbbá nem veszélyezteti a védett területekre vonatkozó követelmények teljesítését.

(b) A víz állapotromlására vezető beruházások megvalósításának általános feltételei (4. cikk (8)-(9) bekezdés: a beruházás csak akkor valósítható meg, ha az alkalmazott derogációs lehetőség, esetünkben a 4. cikk (7) bekezdése:

(a) nem zárja ki vagy veszélyezteti állandó jelleggel ugyanazon vízgyűjtő kerülethez tartozó más víztestek kapcsán a VKI környezeti célkitűzésinek teljesítését;

(b) összhangban van más közösségi környezetvédelmi jogszabályok teljesítésével, valamint

(c) A víz állapot romlására vezető beruházások megvalósításának különös feltételei (4. cikk (7) bekezdés): új, a vizek állapotromlását eredményező, a fizikai beavatkozással járó beruházások kapcsán ismételten utalni szeretnénk a kérdéses derogáció azon sajátosságára, hogy – más derogációkkal ellentétben – nem ad felmentést a védett területekre vonatkozó előírások határidőre történő teljesítése alól.

- a közérdek különösen kényszerítő indokai (imperative reasons of overriding public interest); vagy/és

(ii) alternatíva hiánya: a beruházáshoz kapcsolódó előnyös célkitűzések

nem valósíthatók meg oly módon, mely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb környezeti megoldást jelentene.

(i) A beruházás mérlegelést igénylő indokai kapcsán kiemelendő, hogy „a közérdek különösen kényszerítő indokainak” nincs egységes katalógusa. A VKI keretében kiadott önálló útmutató hiányában irányadónak tekintendő az Európai Bizottságnak az élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK) kapcsán ugyanezen tárgykörben készített dokumentuma,[22] mely szerint olyan intézkedések alapulnak a közérdek különösen kényszerítő indokain, melyek bizonyíthatóan elengedhetetlenül szükségesek:

- az állampolgárok számára alapvetően fontos érdekek védelméhez (egészség, biztonság, környezet);

- az alapvető közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó gazdasági és szociális tevékenység megvalósításához.

Azt, hogy egy a fentiek közül valamely indok valóban „különösen kényszerítő” (overriding), projektenként egyedileg kell vizsgálni az érintett víztesthez kapcsolódó környezeti célkitűzések kapcsán.

„Az emberi egészséghez, az emberi biztonsághoz illetve a fenntartható fejlődéshez kapcsolódó előnyök” a „közérdek különösen kényszerítői indokai” magyarázó bővítésének tekinthetők. Ezen nem specifikált előnyök csak annyiban vehetők figyelembe, ha meghaladják az érintett víztesteken a jó állapot eléréséhez fűződő előnyöket.

(ii) Amennyiben igazolható is a közérdek különösen kényszerítő indokainak illetve az egyéb előnyöknek a fennállása, a projekt csak akkor valósítható meg, ha nincs műszaki vagy gazdasági szempontból elfogadható olyan alternatíva, amely környezeti szempontból jelentősen kedvezőbb megoldásnak minősül.

(d) Védett területek, az ivóvízbázis védelme: mint többször hangsúlyoztuk a 4. cikk (7) bekezdése szerinti derogáció nem ad mentesítést a védett területekre vonatkozó követelmények teljesítése alól. A bős-nagymarosi vízlépcső projekt a védett területek két körét érinti közvetlenül: (i) a Natura 2000 területeket, valamint (ii) a VKI 7. cikke szerint kijelölt ivóvízbázisokat. (i) A Natura 2000 területekkel kapcsolatban a VKI nem állapít meg önálló kötelezettségeket, ezért e helyt elegendő utalni a fenti IV.3.3 fejezet megállapításira. (ii) Ezzel szemben az ivóvízbázisokkal kapcsolatban a VKI 7. cikk (3) bekezdése általános érvénnyel előírja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell az érintett víztestek szükséges védelméről a célból, hogy megakadályozzák a minőségük romlását és ezzel csökkenték az ivóvíztisztítási szükségletét.

V.3 Új beruházásokra vonatkozó beavatkozási korlátok a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján

V.3.1 A Natura 2000 hálózat mint természetkárosító beruházások korlátja

(a) A természetvédelmi érdek elsőbbsége, a visszaminősítés lehetősége: mint fentebb említettük a madárvédelmi és élőhelyvédelmi irányelvek a kijelölt Natura 2000 területek vonatkozásában a kedvező természetvédelmi helyzet megteremtését az egyéb szóba jöhető célok elé helyezik. Ennek érdekében – társadalmi és gazdasági érdekekre tekintet nélkül – különleges madárvédelmi vagy természetmegőrzési területnek kell kijelölni minden olyan élőhelyet, amely megfelel az alapul fekvő ornitológiai és ökológiai kritériumoknak. A kijelölt területek kapcsán biztosítani kell mind a jogi, mind az érdemi védelmét. Ez utóbbi magában foglalja a jelentős zavarás, a károkozás, a beépítés stb. tilalmát.

Az adott területek védelmét – mindkét irányelv vonatkozásában – az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3)-(4) bekezdése által meghatározott feltételek mellett, az abban foglalt eljárás szerint meg lehet szűntetni. A visszaminősítés lehetősége nem általános érvényű, kizárólag meghatározott közérdekű beruházások és tervek megvalósítása érdekében lehet a területre meghatározott védelmi céloktól – az indokolt minimális mértékben – eltérni, az irányelvben lefektetett vizsgálati eljárás eredményeinek tükrében. Azaz a visszaminősítés jogszabályi lehetősége általában egy-egy kis kiterjedésű, hatású beavatkozás megvalósításának, nem pedig védett területek komplex hálózatának felszámolása lehetőségét teremti meg.

A fentiekből következik, hogy a jogvita lezárását képező megállapodás csak olyan új műszaki létesítmények, műtárgyak megvalósítását írhatja elő, amely megépítése és üzemeltetése:

- nem eredményezi a kijelölt Natura 2000 területek károsodását vagy jelentős zavarását, vagy

- azon érintett területek, melyek kapcsán a károkozás, zavarás nem kerülhető visszaminősítésre kerülnek. Értelemszerűen nem valósíthatóak meg olyan, Natura 2000 területek károsodására, zavarására vezető beruházások, melyek kapcsán a visszaminősítés feltételei nem állnak fenn.

(b) Károkozási és zavarási tilalom más tagállamok viszonylatában: a Natura 2000 hálózatért való közös felelősségből (ld. IV.3.2 pont fent) következik, hogy a károkozási tilalom nemcsak a tagállam területén található területek vonatkozásában áll fenn, hanem minden olyan más tagállam területén elhelyezkedő madárvédelmi vagy természetmegőrzési terület kapcsán, melynek állapotát tevékenységével befolyásolni képes. Ennek megfelelően a feleknek a tárgyalások esetleges eredménytelenségére tekintet nélkül tartózkodniuk kell minden olyan egyoldalú tevékenységtől, mely a másik állam területén található Natura 2000 területek zavarására vagy károsodására vezetne.

V.3.2 A visszaminősítés szükségességének vizsgálata (6. cikk (3) bekezdés). Mivel a visszaminősítés kivételes derogációs lehetőség a közösségi természetvédelmi célkitűzésektől való eltérésre, alkalmazásának feltételei tételesen meghatározottak. A feltételek értelmezése során az Európai Bíróság esetjoga illetve a Bizottság által kiadott útmutatóknak[23] megfelelően kell eljárni.

(a) A releváns projektek, tervek köre: visszaminősítés vizsgálatára azon (i) projektek (beruházások) és tervek kapcsán van szükség, amelyek (ii) nem kapcsolódnak közvetlenül vagy nem szükségesek a kijelölt területek kezeléséhez és amelyek (iii) – önmagukban vagy más projektekkel, tervekkel együtt – jelentős hatást gyakorolhatnak a kijelölt területre, annak védelmi célkitűzéseire tekintettel.

(i) „projekt”, „terv” meghatározása: bár az élőhelyvédelmi irányelv nem definiálja a projekt és a terv fogalmát, e tekintetben a releváns közösségi jogszabályok, így a hatásvizsgálati (85/337/EGK) és a stratégiai hatásvizsgálati (2001/42/EK) irányelv definícióira figyelemmel kell eljárni, ám adott esetben az élőhelyvédelmi irányelv tágabban értelmezendő (ld. VII.5.1 (c) pont fent);[24]

(ii) a projekt, terv kapcsolata Natura 2000 területekkel: azon beruházások vagy tervek, illetve ezek azon részei tartoznak a vizsgálandó körbe, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül, illetve nem szükségesek a terület természetvédelmi kezeléséhez, azaz melyek nem védelmi célt szolgálnak. Kiemelendő, hogy egy – alapvetően védelmi célú – beruházásnak, tervnek is lehetnek olyan kapcsolódó elemei, melyek nem szorosan vett védelmi érdeket szolgálnak. Ezen projekt elemek önállóan vizsgálatkötelesek.

Fontos hangsúlyozni, hogy a visszaminősítést nem igénylő projektek és tervek megvalósítására változatlanul alkalmazandóak a 6. cikk (1) és (2) bekezdései szerinti védelmi intézkedések.

(iii) várható jelentős hatás megítélése: azt, hogy valamely hatás „jelentősnek” minősül-e, minden esetben az adott területre vonatkozó védelmi célkitűzések és a terület természeti sajátosságai tekintetében kell vizsgálni. A Bíróság értelmezésében azon hatások tekinthetők „jelentősnek”, melyek aláássák a területre vonatkozó védelmi célkitűzések megvalósítását.[25] Értelemszerűen a priori jelentősnek kell tekinteni az olyan projektek illetve tervek hatásait, amelyek kapcsán a hatásvizsgálati illetve a stratégiai hatásvizsgálati irányelv vizsgálati kötelezettséget ír elő.

Az elővigyázatosság elvével összhangban valamennyi olyan jelentős hatást fel kell mérni, amelynek manifesztálódása nem zárható ki („várható hatás”). A Bíróság értelmezésében ezt azt jelenti, hogy a hatóságok számára kétséget kizáróan, objektíve, tudományosan bizonyított, hogy jelentős hatások a projekttel kapcsolatban nem merülhetnek fel.[26]

A hatások megítélése tekintetében nem csak az egyedi projekt vagy terv hatásait, hanem a más beruházásokkal, tervekkel kapcsolatban felmerülő kumulatív hatásokat is figyelembe kell venni.

(b) A vizsgálati eljárás: amennyiben egy projekt vagy terv a fentiek szerint érintheti valamely Natura 2000 terület integritását, azok jóváhagyása előtt vizsgálatot kell lefolytatni, a területre vonatkozó természetvédelmi célkitűzések tükrében. A hatásvizsgálati irányelv irányelv hatálya alá tartozó beruházások kapcsán a hatásvizsgálati eljárást, míg tervek és programok kapcsán a stratégiai hatásvizsgálati irányelv által meghatározott környezeti vizsgálati eljárást kell – természetvédelmi hangsúlyok mellett – lefolytatni. Amennyiben sem a környezeti, sem a hatásvizsgálati eljárás sem alkalmazható, akkor sui generis vizsgálatot kell lefolytatni a területet érő várható hatások felmérése érdekében (ld. VII.5.1 pont fent).

Ha a vizsgálat konklúziója szerint egyértelműen bizonyított, hogy a terület épségét érintő negatív hatás nem merülhet fel, a hatáskörrel rendelkező hatóság jóváhagyhatja a beruházást illetve a tervet (a terület épsége – integritása – alatt a terület ökológiai struktúrájának és funkcióinak az koherenciáját értjük). Ellenkező esetben a terület kérdéses részét a V.3.3 pont szerint vissza kell minősíteni.

(a) A visszaminősítés alapesete: amennyiben egy adott projekt vagy terv kapcsán bebizonyosodik, hogy megvalósítása negatív hatással van valamely Natura 2000 terület épségére, akkor annak jóváhagyása csak az alábbi feltételek együttes fennállása esetén valósulhat meg:

(i) a projektet a közérdek valamely különösen kényszerítő indoka igazolja („imperative reasons of overriding public interest”)[27], ideértve egyes gazdasági és szociális érdekeket;

(ii) nincsenek a beruházás, terv kapcsán olyan alternatívák, melyek jobban megfelelnek a területek védelmi célkitűzéseinek;

(iii) lehetségesek olyan kompenzációs intézkedések, amelyek alkalmasak a Natura 2000 hálózat koherenciájának biztosítására. A meghozott kompenzációs intézkedésekről tájékoztatni kell a Bizottságot.

(b) Visszaminősítés kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területek esetén: amennyiben a projekt vagy terv kiemelt jelentőségű élőhelyet, vagy kiemelt jelentőségű faj élőhelyét érinti, a visszaminősítés csak akkor lehetséges, ha

(iv) annak indoka kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal illetve a „környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos”; vagy

(v) a Bizottság előzetesen kiadott véleménye szerint a projekt vagy terv a közérdek egyéb kényszerítő érdekeit szolgálja.

Ad (i), (iv) és (v) a közérdek különösen kényszerítő indokai: a kijelölt területek védelmi szintjének csökkentését csak kiemelkedő társadalmi érdekek alapozhatják meg. Ezen érdekeknek nincs egységes katalógusa. Az irányelv ezek között említi az emberi egészség és a közbiztonság védelmét. A Bíróság esetjoga ilyennek ismeri el az árvízvédelmet, illetve a környezet védelmét.[28] A Bizottság útmutatója szerint az olyan intézkedéseket alapoznak meg a közérdek különösen kényszerítő indokai, melyek bizonyíthatóan elengedhetetlenül szükségesek:

- az állampolgárok számára alapvetően fontos érdekek védelméhez (egészség, biztonság, környezet);

- az alapvető közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó gazdasági és szociális tevékenység megvalósításához.

Azt, hogy egy a fentiek közül valamely indok valóban „különösen kényszerítő” (overriding), a projektenként egyedileg kell vizsgálni az adott területhez, illetve a Natura 2000 mint közös örökséghez fűződő közösségi védelmi érdek tükrében. A figyelembe vehető gazdasági érdekek körét továbbá az is szűkíti, hogy csak hosszútávú, a szélesebb értelemben vett közérdeket szolgáló tevékenységek jöhetnek számításba, elsősorban egyes vállalatok vagy magánszemélyek érdekeit szolgáló tevékenységek nem.[29]

Amennyiben a projekt vagy terv kiemelt jelentőségű Natura 2000 területeket érint, akkor a figyelembe vehető érdekek köre leszűkül az emberi egészség és a közbiztonság védelmére, illetve a „környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökre”. Kivételes esetben a tagállam hivatkozhat a „közérdek egyéb különösen kényszerítő indokaira”, ilyenkor azonban ezen érdekek fennállását a Bizottságnak előzetes – vélemény formájában – igazolnia kell. Bár elvben a bizottsági vélemény nem kötelező erejű, annak figyelmen kívül hagyása várhatóan kikényszerítési (infringement) eljárás megindítását vonja maga után.

A visszaminősítéssel kapcsolatban felmerülhet a kérdés, hogy vajon egy tagállam hivatkozhat-e más közösségi politikák végrehajtására egy Natura 2000 terület épségét sértő beavatkozás indokaként. A Bíróságnak a Bizottság v. Franciaország (C-96/98)[30] ügyben kimondott értékelését irányadónak kell tekinteni ezen kontextusban is. Ennek értelmében az egyes közösségi politikák közötti esetleges inkonzisztenciák sem alapozzák meg az irányelvek által megállapított derogációs keretek önkényes kiterjesztését. Különösen igaz ez az EK Szerződés 6. cikkében tükrében, mely a környezetvédelem szempontjainak integrálását írja elő más közösségi politikák – közlekedés, energetika – meghatározása és végrehajtása során.

Ad (ii) lehetséges alternatívák: a lehetséges alternatívákat – így a nemcselekvés alternatíváját – a fenti V.3.2 (b) szerinti vizsgálat során fel kell tárni. Az alternatívákat a környezeti paraméterekre, így a terület integritására és az ökológiai funkciókra figyelemmel kell vizsgálni. Az alternatívák vizsgálata során figyelemmel kell lenni arra, hogy vajon a javasolt megoldás a kijelölt Natura 2000 területekben a szükséges minimális károkozással vagy zavarással jár-e (ld. (iii) lent).

Ad (iii) kompenzációs intézkedések: a kijelölt területben való beavatkozást a fenti érdekek teljesítéséhez szükséges minimumra kell korlátozni.[31] Emellett a tagállam köteles a Natura 2000 hálózat általános koherenciájának biztosításához szükséges valamennyi kompenzációs intézkedést megtenni. Ezen intézkedésekről értesíteni kell a Bizottságot.

A Bizottság útmutatója szerint a fenti kompenzációs intézkedések célja a beruházás negatív környezeti hatásainak közömbösítése, az alábbi módokon:

- élőhelyek kialakítása egy új vagy megnövelt területen, mely területet fel kell venni a Natura 2000 hálózatba;

- a visszaminősített terület fennmaradó részén vagy egy más meglévő Natura 2000 területen az élőhelyek feljavítása, a projekt eredményeképp keletkező veszteséggel arányosan;

A fenti kompenzációs intézkedések akkor tekinthetők a „Natura 2000 hálózat általános koherenciájának” biztosításához elégségesnek, ha

- a kedvezőtlenül érintett fajok és élőhelyekre a projekt által érintett mértékben vonatkozik;

- a tagállam területén ugyanarra a biogeográfiai régióra vonatkozik, melyet a projekt befolyásol, valamint

- a kijelölést megalapozó ökológiai funkciókhoz hasonló funkciók működését biztosítja.

VI. A KÖRNYEZETI HATÁSOK ELŐZETES VIZSGÁLATÁRA VONATKOZÓ KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS

VI.5 Az élőhelyek védelméről szóló 92/43/EGK irányelv szerinti vizsgálat

A közösségi jog a jelentős környezeti hatással bíró emberi beavatkozások kapcsán – általános jelleggel – előzetes vizsgálati kötelezettséget ír elő. A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a vizsgálati kötelezettséget megállapító közösségi rendelkezések a jogvitában hogyan és milyen terjedelemben alkalmazandók.

Mivel a társadalmi részvétel kérdéseivel önálló fejezet foglalkozik (ld. VII. fejezet fent), az alábbiakban a releváns közösségi jogszabályoknak erre vonatkozó rendelkezéseit érintőlegesen sem tárgyaljuk.

A környezeti hatások előzetes vizsgálatával két horizontális közösségi jogszabály foglalkozik (ld. III.4.2 fent): a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv és a stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv. A stratégiai hatásvizsgálat széleskörű fejlesztési irányokat vagy feltételeket meghatározó „tervek és programok” előzetes környezeti szűrését, míg a környezeti hatásvizsgálat az egyedi beruházások („projektek”) hatásainak felmérését célozza.

Ezen felül – általános jelleggel – „megfelelő vizsgálat” lefolytatását írja elő az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése minden olyan „terv” vagy „projekt” kapcsán, amelynek jelentős hatása lehet a kijelölt Natura 2000 területekre.

(a) Eljárási kötelezettség: mind a stratégiai, mind a környezeti hatásvizsgálat eljárási jogintézmény. Céljuk, hogy egy adott terv vagy beruházás megvalósításának környezeti megítéléséhez támpontokat adjanak, tartalmi korlátokat nem állít fel. Ennek megfelelően az irányelvek nem megfelelő végrehajtása is eljárási szankciókat von maga után: a nem szabályszerűen elfogadott terv vagy beruházási engedély[32] érvénytelen lesz, végrehajtásuk nem lehetséges.

(b) A vizsgálatfő elemei: mind a stratégiai mind a környezeti hatásvizsgálati eljárásnak két fő eleme van. Egyrészről (i) maga a vizsgálat, azaz a környezeti hatások előzetes felmérése (a vizsgálandó tevékenységek, a vizsgálandó hatások, a vizsgálat terjedelme, módszerei, a vizsgálati dokumentáció), (ii) valamint a döntéshozatal eljárási garanciái (a társadalmi részvétel, a hatóságok közti konzultáció, a nemzetközi konzultáció, továbbá a környezeti hatások mérlegelése (döntéshozatal)). A hatásvizsgálat eljárási garanciáinak lényege, hogy valamennyi releváns körülményt és véleményt megfelelően figyelembe vegyenek a hatóságok még mielőtt a terv és program elfogadásáról, illetve a beruházás engedélyezéséről szóló végső döntés megszületik.

(a) A jogvita lezárásaként meghatározott beavatkozások és műszaki megoldások: a jogvita lezárásaként várhatóan olyan komplex beavatkozás-csomag kerül elfogadásra, amelynek elemei tartalmuk szerint a stratégiai hatásvizsgálat tipikus tárgyait képező tervnek vagy programnak minősülnek. Másrészről ezen intézkedés-csomag (a továbbiakban: megállapodás) várhatóan konkrét beruházások megvalósítását írja elő, ezért környezeti hatásvizsgálati kötelezettség alá esik. A két irányelv alkalmazásának vizsgálata tehát nem kerülhető meg.

(b) A nemzeti dimenzió elsődlegessége: mind a stratégiai, mind a környezeti hatásvizsgálati irányelv elsődleges szabályozási tárgyát a nemzeti, illetve annál alacsonyabb szinten megvalósított tervek és programok, illetve projektek alkotják. A nemzeti dimenzió mindazonáltal nem abszolút: ennek tágítását jelentik a nemzetközi vizsgálati kötelezettségre vonatkozó rendelkezések, amelyek más tagállam érintettsége esetén konzultációs kötelezettséget írnak elő a kibocsátó és a potenciális hatásviselő között. A fenti irányelvek azonban explicite nem rendelkeznek a követendő eljárásról abban az esetben, ha két tagállam együttműködve közösen akar megvalósítani jelentős környezeti hatással bíró terveket és programokat, illetve egyedi beruházásokat.

(c) Az elsődleges alkalmazási probléma: a fentiek alapján az alábbi fő alkalmazási dilemma körvonalazódik: hogyan egyeztethető össze egyrészről az a tény, hogy a végső megállapodás nem nemzeti, hanem nemzetközi szinten születik meg (azaz ezen döntést kell, hogy megelőzze az irányelvek által előírt vizsgálat és konzultáció) míg az irányelvek szerinti eljárásokat nemzeti szinten le kell folytatni. Ennek eldöntéséhez meg kell vizsgálni, hogy

(ii) ha igen, akkor hogyan valósítható meg, hogy ne kelljen ismételten lefolytatni az irányelvek által a hatóságok szintjén előírt vizsgálati kötelezettséget;

(iii) ha nem, akkor hogyan biztosítja Magyarország és Szlovákia, hogy a végső megállapodás mégis figyelembe vegye a vizsgálatok eredményeit?

(d) Az elemzés alapelve: az Európai Bíróság a környezeti hatásvizsgálati irányelvvel kapcsolatban – és a Bizottság szerint a stratégiai hatásvizsgálat kapcsán is helytállóan – általános elvként fogalmazta meg, hogy annak szabályait az irányelv „kiterjedt hatálya és széleskörű célkitűzései” tükrében kiterjesztően kell értelmezni, nevezetesen úgy hogy a tagállamok egyetlen jelentős környezeti hatással bíró terve vagy beruházása se kerülhesse el az előzetes vizsgálatot.[33]

A lentiek során a fenti kérdések mentén elemezzük a két fő vizsgálati irányelvet.

A stratégiai hatásvizsgálat célja a tagállamok makro szintű fejlesztési tervei és programjai előzetes környezeti hatásainak felmérése.

- a nyilvánosság és a társhatóságok bevonásának fő szabályait (6. cikk);

Mivel a témánk szempontjából leginkább releváns kérdés a vizsgálati kötelezettség fennállása illetve annak hiánya, a fenti tartalmi elemeket a továbbiakban csak szükség szerint, érintőlegesen tárgyaljuk.

VI.3.2 A stratégiai hatásvizsgálati irányelv alkalmazása a jogvita megoldása során

A fenti (VI.2.2. (c)) kérdéssornak megfelelően meg kell vizsgálni, hogy alkalmazható-e a kérdéses irányelv

(b) erre tekintet nélkül az irányelvnek milyen alkalmazási kérdései vetődnek fel nemzeti szinten, továbbá

(a) A jogvitát lezáró megállapodás stratégiai hatásvizsgálata: a jogvitát lezáró megállapodást elfogadás előtt Szlovákiának és Magyarországnak együttesen stratégiai hatásvizsgálati eljárásnak kell alávetnie, amennyiben a kérdéses dokumentum(ok) vagy bizonyos részei az irányelv 2. cikk (a) pontja szerint „tervnek vagy programnak” minősül.

A „terv és program” definíciónak vagy egy tartalmi és egy formális eleme.

(i) Tartalmát tekintve – a releváns bizottság útmutató szerint[34] – tervnek és programnak minősül minden olyan intézkedés, mely konkrét vagy távlati iránymutatást ad, feltételeket állapít meg stb. fejlesztési célokhoz, beavatkozásokhoz, vagy konkrét fejlesztéseket ír elő vagy ezek feltételeit, korlátait állapítja meg. A jogvitát lezáró megállapodás tartalmát tekintve minden bizonnyal megfelel az irányelv definíciója tartalmi elemének.

§ hatóságok dolgoznak ki vagy/és fogadnak el, vagy hatóságok dolgoznak ki és a kormány vagy a parlament fogadja el jogalkotási eljárásban és

§ amelyeket törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések írnak elő.

A felek közti tárgyalási kötelezettség elsődleges alapja a Nemzetközi Bíróság ítélete. Amennyiben ezen ítélet „törvényi, rendeleti és közigazgatási intézkedésként értelmezhető” a jogvitát lezáró megállapodás releváns tartalmi elemei „tervnek és programnak” minősülnek, következésképp a feleknek az elfogadás előtt stratégiai hatásvizsgálatot kell lefolytatniuk. Bár az irányelv szelleméből a kiterjesztő értelmezés – azaz a vizsgálati kötelezettség megállapítása következik –, mivel azonban e tekintetben sem a jogszabály, sem a bizottsági útmutató[35] nem ad egyértelmű eligazítást, vita esetén javasolt, hogy a felek közös jogértelmezést kérjenek a tárgyban az Európai Bizottságtól.

(b) A jogvitát lezáró megállapodás következtében módosítandó nemzeti tervek és programok stratégiai hatásvizsgálata: a jogvitát lezáró megállapodás várhatóan több, stratégiai hatásvizsgálat-köteles terv és program módosítását teszi szükségessé (regionális és helyi fejlesztési, valamint település-rendezési tervek stb.). Ezen tervek és programok kapcsán azonban a megállapodás kész helyzetet teremt, azaz kiüresíti az irányelv azon célkitűzését, mely szerint a vizsgálatokat még kellően korán kell lefolytatni, amikor a terv vagy program tartalmát érdemben befolyásolni lehet.[36]

Ennek megfelelően javasolt a jogvitát lezáró megállapodás stratégiai hatásvizsgálata, amely kiterjed az esetleg később módosítandó, nemzeti vagy alacsonyabb szintű tervek és programok fő releváns aspektusaira is.

(c) Nemzetközi stratégiai hatásvizsgálat az irányelv 7. cikke szerint: amennyiben a (b) szerinti, nemzeti szinten elfogadandó vagy módosítandó terv vagy program várhatóan határokon átterjedő környezeti hatásokkal jár, az irányelv 7. cikke szerint nemzetközi konzultációs eljárást kell lefolytatni. Mivel a jogvitát lezáró megállapodás par excellence ilyen környezeti hatásokról rendelkezik, az ennek következtében módosítandó nemzeti tervek és programok kapcsán várhatóan szükséges lenne a kérdéses nemzetközi konzultációt lefolytatni. A nyilvánvalóan értelmetlen párhuzamos nemzetközi konzultáció kiváltható lenne egy, a jogvitát lezáró megállapodás elfogadását megelőző, mindkét ország érintett lakosságának bevonásával lefolytatott közös stratégiai hatásvizsgálattal (ld. (d) lent).

(d) A különböző vizsgálati szintek koordinálása: mint láttuk, a stratégiai hatásvizsgálati kötelezettség több, számunkra releváns terv és program kapcsán párhuzamosan is megállapítható. Az ilyen párhuzamosságok elkerülését az irányelv célként jelöli meg. Az irányelv 4. cikk (3) bekezdése, valamint az 5. cikk (2)-(3) bekezdései lehetővé teszik az egyes vizsgálati elemeknek a megfelelő szintre delegálását, vagy kihagyását, amennyiben ezzel elkerülhető egyes szakaszok ismételt lefolytatása, illetve a már korábbi vizsgálatok során beszerzett információk felhasználását.

Ennek megfelelően a nemzeti, regionális szinten lefolytatandó stratégiai hatásvizsgálatok, illetve azoknak egyes elemei, részben vagy egészben kiválthatóak lennének egy, Szlovákia és Magyarország által a jogvitát lezáró megállapodásra vonatkozó olyan közös stratégiai hatásvizsgálattal, amely megfelel mind az irányelv tartalmi, mind eljárási követelményeinek.

A környezeti hatásvizsgálat a közösségi környezetjog központi intézménye. Alapvető célkitűzése, hogy a tagállamok minden olyan beruházást (projektet) – az annak sorsáról rendelkező döntés meghozatala előtt – vizsgálat alá vessenek, melyek „jellegükénél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást” gyakorolnak (85/337/EGK irányelv, 2. cikk (1) bekezdés). A vizsgálat és az eljáráshoz kapcsolódó konzultációk eredményeit a projekttel kapcsolatos beruházási döntés meghozatala során figyelembe kell venni (8. cikk).

- a vizsgálati kötelezettség alá eső projektek körét illetve a vizsgálati kötelezettség fennállását megállapító (screening) eljárást (1. cikk (1)-(2) bekezdés, 2. cikk (1) bekezdés, 4. cikk (1)-(3) bekezdés, I-II. melléklet);

- a vizsgálati kötelezettség alól mentesítés feltételeit (1. cikk (4)-(5) bekezdés, 2. cikk (3) bekezdés);

- a környezeti hatásvizsgálatra vonatkozó alapvető kötelezettséget (2. cikk (1)-(2) bekezdés), a vizsgálat terjedelmét (3. cikk), a környezeti hatástanulmány tartalmi elemeit (5. cikk, IV. melléklet);

- a szakhatósági (6. cikk (1) bekezdés), a társadalmi részvétel (6. cikk (2)-(6) bekezdés, 9-10a cikkek), továbbá a nemzetközi hatásvizsgálati eljárás (7. cikk) szabályait;

- a projekt megvalósíthatóságáról szóló döntésre vonatkozó alapvető szabályokat (8. cikk).

Ellentétben a stratégai hatásvizsgálattal, a jelen irányelv kapcsán nem kétséges, hogy a jogvita lezárásának eredményeképp megvalósítandó projektek egy része környezeti hatásvizsgálat-köteles lesz (ld. VI.4.2 (a) (iii) lent). A lenti elemzés ennek megfelelően az irányelv alábbi főbb csomóponti kérdéseire terjed ki:

(a) a hatásvizsgálat-köteles projektek köre, a tagállamok mérlegelési joga az egyes projektekkel kapcsolatos vizsgálati kötelezettség kapcsán;

VI.4.2 A környezeti hatásvizsgálati irányelv alkalmazása a jogvita megoldása során

(i) A hatásvizsgálat-köteles projektek köre általában. Kiindulópont, hogy minden olyan projekt kapcsán környezeti hatásvizsgálatot kell lefolytatni, amely „várhatóan jelentős környezeti hatással” bír. Ezek egyrészről az irányelv I. mellékletében szereplő – szükségképpen – vizsgálatköteles tevékenységek, valamint az irányelv II. mellékletében szereplő azon projektek, amelyek a tagállamok mérlegelése szerint „jelentős környezeti hatással” bírnak. A 4. cikk (2) bekezdése szerint ez történhet általános kritériumok (tipikusan jogszabályi lista elfogadásával) vagy egyedi mérlegelés alapján. A várható környezeti hatás jelentőségének megállapítása a tagállamoknak a III. mellékletben foglalt szempontra figyelemmel kell eljárniuk.

(ii) Meglévő projektek módosítása, bővítése. Az I. mellékletben szerepelő projektek módosítása – amennyiben a projekt kapacitás-küszöbhöz kötött: ezen küszöbértéket meghaladó módosítása – minden esetben környezeti hatásvizsgálat-köteles (I. melléklet 22. pont). Az I. mellékletben szereplő projekt küszöbértéket meg nem haladó módosítása, illetve a II. mellékletben szereplő projekt módosítása kapcsán akkor kell hatásvizsgálatot lefolytatni, amennyiben az várhatóan jelentős környezeti hatással jár (II. melléklet 13. pont). Az Európai Bíróság e tekintetben több ízben kiemelte, hogy egy nagyobb projekt küszöbérték alatti elemekre való „felszeletelése” – és ekképp a vizsgálati kötelezettség alóli kivonása – ellentétes az irányelv 2. cikk (1) bekezdésével.[37]

(iii) A jogvita szempontjából releváns projektek köre. Mind az I., mind a II. melléklet tartalmaz olyan projekteket, amelyek mind új beruházások vagy meglévő beruházások módosításai a jogvitát lezáró megállapodás tárgyát képezhetik. A teljesség igénye nélkül ezen lehetséges projektek:

- 8. a) belvízi hajózó utak és a belvízi közlekedés kikötői, amelyek 1350 tonnánál nagyobb hajók fogadására alkalmasak;

- 15. duzzasztógátak és a víz visszatartására vagy állandó tározására tervezett más létesítmények, ahol az új vagy a további visszatartott vagy tározott víz mennyisége meghaladja a 10 millió köbmétert;

- 10. f) az I. mellékletben nem szereplő belvízi hajózási utak építése, folyócsatornázás és árvízvédelmi művek;

- 10. g) duzzasztógátak és a víz visszatartására vagy állandó tározására tervezett más létesítmények, amennyiben az I. mellékletben nem szerepelnek;

Az I. mellékletben szereplő projektek kapcsán minden esetben hatásvizsgálatot kell lefolytatni, a II. mellékletben szereplő projektek egyedileg vizsgálni kell, hogy az irányelv illetve az esetjog tükrében felmerülhet-e jelentős környezeti hatás. Amennyiben igen, akkor a projekt engedélyezése során szintén hatásvizsgálatot kell lefolytatni.

(b) Egyes projektek mentesítése a hatásvizsgálati kötelezettség alól: az irányelv szűk körben felhatalmazza a tagállamokat, hogy bizonyos projekteket mentesítsenek a környezeti hatásvizsgálati eljárás alól. A mentesítés lehetséges esetei az alábbiak:

- honvédelmi célú projektek, amennyiben a tagállam véleménye szerint a hatásvizsgálati eljárás a védelmi célok megvalósítására kedvezőtlen hatással járna. A mentesítés indokának fennállását minden esetben egyedileg kell vizsgálni (1. cikk (4) bekezdés);

- jogszabály útján elfogadott projektek, amennyiben a környezeti hatásvizsgálat céljai – ideértve az információszolgáltatást – a jogalkotási eljárás során megvalósíthatók (1. cikk (5) bekezdés);

- egyedi mentesítés kivételes esetben. Az irányelv által nem definiált „kivételes esetben” a tagállamok mentesíthetnek egy beruházást vagy annak egy részét a környezeti hatásvizsgálati eljárás alól. Ennek feltételei, hogy a tagállam

§ tájékoztassa a lakosságot ezen alternatív vizsgálat eredményeiről, a mentesítés tényéről, valamint annak indokairól;

§ a projekt jóváhagyásáról szóló döntés meghozatala előtt tájékoztassa a Bizottságot a fentiekről.

Kiemelendő, hogy egy projekt egyedi mentesítése esetén is le kell folytatni az irányelv 7. cikke szerinti nemzetközi konzultációs eljárást (2. cikk (3) bekezdés).

(c) Az engedélyezés szintje: nemzeti hatósági engedély versus nemzetközi megállapodás: amennyiben a jogvita lezárásának eredményeképp fenti (a) (iii) pont szerinti valamely beruházás megvalósításáról döntés születik, akkor annak kapcsán környezeti hatásvizsgálatot kell lefolytatni az irányelvnek megfelelő tartalommal. Kevésbé egyértelmű azonban, hogy mi tekinthető az irányelv szerinti „beruházási döntésnek” azaz azon, a tagállami hatóság által megadott jóváhagyásnak, amely során le kell folytatni a környezeti hatásvizsgálatot. Mint látható a probléma gyökerét nem a hatásvizsgálat vizsgálati elemei, hanem az eljárási garanciák megfelelő elhelyezése jelenti (ld. VI.2.2. (b) fent). A megoldás kapcsán sem az irányelv kapcsán kiadott bizottsági útmutatók, sem az esetjog nem ad eligazítást.

A jogvita lezárásaként elfogadott projektek hatásvizsgálata kapcsán a felek az alábbi opciókat vehetik számításba:

(i) Döntés a projektekről a kétoldalú megállapodásban, utólagos hatásvizsgálat és engedélyezés nemzeti szinten. Az opció elemei:

- a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.);

- vonatkozó nemzeti szabályaik szerint lefolytatják a hatásvizsgálatot és az engedélyezést, adott esetben mindkét országban párhuzamosan;

Az opció hiányossága: a projektről szóló érdemi döntést a felek a nemzetközi megállapodásban rögzítik, az utóbb lefolytatott hatásvizsgálat azt már nem befolyásolja. Így nem teljesíti az irányelv azon követelményeit, hogy a projekt környezeti hatásait a döntés meghozatala előtt kell megvizsgálni, amíg még valamennyi opció nyitva áll, figyelembe kell venni a lakossági stb. véleményeket, továbbá a jogorvoslat érdemi befolyással van a döntésre. Azaz az irányelvvel összhangban lévő nemzeti szabályozásnak pro forma megfelelő eljárás lefolytatása nem biztosítja az irányelvnek való tartalmi megfelelést.

(ii) Hatásvizsgálat és engedélyezés a projektekről szóló kétoldalú megállapodás véglegesítése előtt. Az opció elemei:

- a felek egy keret megállapodásban rögzítik a megvalósítandó projekteket illetve azok alternatíváit;

- nemzeti szinten lefolytatják a hatásvizsgálati eljárást az összes garanciális elemmel;

- a nemzeti szabályozásnak megfelelően kiadott engedélyek tükrében a felek megkötik a projektekről véglegesen rendelkező nemzetközi megállapodást.

Az opció hiányossága: bár ez az opció megfelel mind az irányelv szellemének, mind betűjének, magyar oldalon mindenféleképpen problematikus lehet a jogorvoslati eljárások elhúzódása.

(iii) A projektekről szóló kétoldalú megállapodás utólagos módosítása a lefolytatott hatásvizsgálat tükrében. Az opció elemei:

- a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.);

- vonatkozó nemzeti szabályaik szerint lefolytatják a hatásvizsgálatot és az engedélyezést, adott esetben mindkét országban párhuzamosan;

- a kiadott engedélyek tükrében utólag módosítják a kétoldalú megállapodást.[39]

Az opció hiányossága: az előzetesen kialkudott kompromisszum lényeges megváltozása a hatásvizsgálat eredményeképp megnehezítheti a megállapodás utólagos módosítását.

(iv) Döntés a projektekről a kétoldalú megállapodásban, a projektek mentesítése a nemzeti hatásvizsgálati eljárás alól. Az opció elemei:

- a felek jogszabályban mentesítik a releváns projekt elemeket a hatásvizsgálati eljárás (nem pedig a vizsgálati kötelezettség) alól (ld. (b) fent). Ezen jogszabályok meghatároznák a sui generis vizsgálati eljárás rendjét;

- ezen sui generis vizsgálat lefolytatása után a felek megállapodnak a megvalósítandó projektekről (típus, elhelyezkedés, kapacitás stb.).

Az opció hiányossága: várható jelentős társadalmi ellenállás, esetleges bizottsági vizsgálat.

(d) A nemzetközi hatásvizsgálati eljárás: az irányelvnek további releváns eleme a nemzetközi hatásvizsgálati eljárás. Az irányelv 7. cikke – a …. ről szóló Espooi Egyezménnyel[40] összhangban – a tagállamok együttműködését írja elő olyan esetekre, amikor egy tagállam (kibocsátó fél) által kezdeményezett projekt egy másik tagállam (hatásviselő fél) környezetére várhatóan jelentős hatást gyakorol.[41] A hatásviselő fél véleményét a projekt megvalósításáról határozó döntés meghozatalakor figyelembe kell venni.

A nemzetközi hatásvizsgálati eljárás lebonyolításának szintjét, módszerét értelemszerűen jelentősen befolyásolja az, hogy a felek hogyan állapítják meg a környezeti hatásvizsgálat lefolytatásának kereteit (ld. fenti (c) (ii)-(iv) opció).

VI.5 Az élőhelyek védelméről szóló 92/43/EGK irányelv szerinti vizsgálat

VI.5.1 A környezeti hatások vizsgálata az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése alapján

(a) Alapvetés: mint a lenti V.3.2 (b) pont alatt bemutattuk, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerint „megfelelő vizsgálatot kell lefolytatni minden olyan terv vagy projekt hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy projekt részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra”.

(b) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat kapcsolata a stratégiai és a környezeti hatásvizsgálattal: a releváns bizottsági útmutatók szerint, amennyiben egy terv vagy projekt a 2001/42/EK irányelv alapján stratégiai, vagy a 85/337/EK irányelv szerint környezeti hatásvizsgálat-köteles, akkor ezen eljárásokat kell lefolytatni, sajátos természetvédelmi dimenzióval kiegészítve.[42] Amennyiben azonban a kijelölt Natura 2000 területtel kapcsolatos tervezett beavatkozás nem tartozik a két hatásvizsgálati irányelv hatálya alá, akkor a kérdéses tervek és projektek kapcsán önálló sui generis vizsgálatot kell lefolytatni a környezeti hatások előzetes felmérése érdekében.

(c) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat főbb elemei: az élőhelyvédelmi irányelv rendelkezései a „megfelelő vizsgálat” tartalmát és formáját tekintve meglehetősen szűkszavú eligazítást adnak. A releváns bizottsági útmutató az alábbi fő elemeket azonosítja (ld. még VI.3.2 lent):

(i) A releváns tervek és projektek köre. Az élőhelyvédelmi irányelv nem ad meghatározást a tekintetben, hogy mit tekintendő tervnek vagy projektnek. Bár a két hatásvizsgálati irányelv definíciói hasznos eligazítást adnak e tekintetben, a két fogalom az élőhelyvédelmi irányelv védelmi céljai tükrében kiterjesztendően értelmezendő: minden olyan potenciális emberi beavatkozás vizsgálatköteles, amely az adott terület természetvédelmi céljaira tekintettel jelentős lehet. Ennek a jogvitát lezáró megállapodás szempontjából különös jelentősége, hogy annak a Natura 2000 területekkel való kapcsolódása feloldja a stratégiai hatásvizsgálat „terv és program” definíciójával kapcsolatos formai megszorítást (ld. VI.3.2 (a) (ii) pont).[43]

(ii) Kumulatív hatások figyelembe vétele. Fontos kiterjesztése a vizsgálati kötelezettségnek, hogy a szóba jöhető terveket és projekteket nemcsak önállóan, hanem más javasolt tervek és projektek hatásaival egyetemben kell vizsgálni. Így többek közt elkerülhető a vizsgálati kötelezettség kijátszása a projektek „felszeletelésével” (vö. VI.4.2 (a) (ii) pont).[44]

(iii) A vizsgálatra vonatkozó eljárási kötelezettségek. Amennyiben a vizsgálat nem a stratégiai illetve környezeti hatásvizsgálati eljárás keretei között zajlik, annak az alábbi minimális formai követelményeknek kell megfelelnie:

- a vizsgálat időzítése úgy, hogy az megelőzze a kérdéses terv vagy projekt megvalósításáról szóló döntés meghozatalát.[45]

(iv) A vizsgálat tartalmára vonatkozó kötelezettségek. A vizsgálat az érintett Natura 2000 területet érő környezeti hatásokra terjed ki A hatások felmérése során figyelemmel kell lenni más releváns tervek és projektek hatásaira. A hatásokat a területre vonatkozó védelmi célkitűzések tükrében kell értékelni a szerint, hogy az milyen mértékben befolyásolja a terület épségét (integritását). A vizsgálat során indokolt kitérni a lehetséges alternatívákra illetve a környezeti hatásokat csökkentő intézkedésekre is.[46]

VI.5.2 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat alkalmazása a jogvita megoldása során

Korábban említettük, hogy a jogvita lezárása kapcsán szóba jöhető műszaki alternatívák és megoldások szükségképpen Natura 2000 területek jelentős részét érintik mind szlovák, mind magyar területen (ld. VI.3.1 (c) pont fent). Az ilyen beavatkozások vizsgálatkötelesek, vagy a stratégiai hatásvizsgálati, vagy a környezeti hatásvizsgálati vagy pedig az élőhelyvédelmi irányelv alapján.

Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikk (3) bekezdése szerinti vizsgálat – mint szubszidiárius intézkedés – alkalmazásának legalább két gyakorlati esete azonosítható a jogvita megoldása kapcsán. Ezek:

(i) formai okokból nem alkalmazandó a stratégiai vagy a környezeti hatásvizsgálati eljárás a jogvitát lezáró megállapodás kapcsán;

(ii) a releváns beavatkozások nem tartoznak a stratégiai hatásvizsgálati illetve a környezeti hatásvizsgálati irányelv hatálya alá.

VII. A TÁRSADALMI RÉSZVÉTELRE VONATKOZÓ KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS

A társadalmi részvételre vonatkozó jogok a kilencvenes évek során egyre markánsabban jelentek meg a nemzetközi és a közösségi környezetjogi szabályozásban. A társadalmi részvétel alapvető nemzetközi instrumentuma a környezeti adatokhoz való hozzáférés, a döntéshozatalban való részvétel és az igazságszolgáltatáshoz való jog legfontosabb szabályait meghatározó, 1998-ban elfogadott Aarhusi Egyezmény[47]. Bár a társadalmi részvétel szabályai már korábban is megjelentek az acquis-ban, az Egyezmény 2004 végi közösségi ratifikációját megelőzően a releváns közösségi szabályozás teljes mértékben felülvizsgálatra került.

(a) A társadalmi részvétel formái: Az Aarhusi Egyezmény által bevezetett felosztásnak megfelelően a közösségi jog a társadalmi részvétel alábbi formáit különbözteti meg:

(i) Részvétel a környezeti döntéshozatalban. A részvétel lehetőségét a környezeti döntések két eltérő szintje kapcsán tételezi a közösségi jog. A részvétel egyrészről kiterjed valamely, környezeti érdeket érintő terv, program, koncepció stb. előkészítésére, elfogadására. Másrészről lehetőséget biztosít bizonyos, projekt szintű környezeti hatósági döntések véleményezésére, illetve jogi felülvizsgálatára. A döntéshozatalban való részvétel kapcsán megjelennek a tagállamokat terhelő olyan soft-law típusú kötelezettségek, mely egy adott jogszabály végrehajtása kapcsán az érdekeltek „aktív bevonásának” elősegítését írják elő (pl. víz keretirányelv 14. cikk (1) bekezdés).

(ii) A környezeti adatokhoz való hozzáférés. A környezettel kapcsolatos legtöbb, a hatóságok birtokában lévő vagy a hatóságok javára mások által tárolt adat nyilvánosnak – hazai terminológia szerint: közérdekűnek – minősül. Főszabály szerint ezen adatokhoz való hozzáférést érdekeltség nélkül bárki számára biztosítani kell. A tagállamokat a passzív hozzáférés biztosítását túl aktív adatgyűjtési és terjesztési kötelezettség terheli a főbb közösségi környezeti jogszabályok alapján.

(iii) Jogorvoslathoz való jog. A fenti részvételi lehetőségek szükségképpeni kiegészítése a jogorvoslati lehetőség biztosítása azon ügyfelek számára, akik a döntéshozatali vagy az adatnyilvánossággal kapcsolatos jogaik sérelmet szenvedtek.

(b) A releváns jogszabályok: társadalmi részvétel általános szabályait az e tárgyban hozott specifikus közösségi jogszabályok, valamint egyes kiegészítő elemeit a szakterületi jogszabályok határozzák meg.

– a stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv a környezetre vonatkozó tervek és programok kapcsán (döntéshozatal, jogorvoslat);

– a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EK irányelv a környezeti hatásvizsgálat-köteles projektek kapcsán (döntéshozatal, jogorvoslat);

– egyes közösségi jogszabályok által előírt tervek kapcsán a 2003/35/EK irányelv (döntéshozatal, jogorvoslat);

– a környezeti adatnyilvánosság tekintetében a környezeti adatokhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv;

– elfogadás alatt áll a környezeti ügyekben való jogorvoslathoz való általános irányelv javaslat.[48]

– a döntéshozatalban való részvétel és az adatnyilvánosság kapcsán különös szabályokat állapít meg a víz keretirányelv (2000/60/EK).

VII.2.1 A döntéshozatalban való társadalmi részvétel általános modellje. Az Aarhusi Egyezmény nyomán a döntéshozatalban való részvételnek kialakult egy modellje, amelynek egy vagy több elemét a legtöbb releváns közösségi jogszabály tartalmazza. Ez legtisztább formában a témánk szempontjából közvetett relevanciával bíró 2003/35/EK irányelv 2. cikke foglalja össze az alábbiak szerint:

– a döntéshozatalban való korai és hatékony részvétel lehetőségének biztosítására vonatkozó tagállami kötelezettség megállapítása;

– a döntésről való formális vélemény-nyilvánítás lehetőségének megteremtése, még amikor a döntéssel kapcsolatos valamennyi opció nyitva áll;

– a társadalmi – adott esetben – nemzetközi konzultáció eredményeinek figyelembe vétele;

– a nyilvánosság megfelelő tájékoztatása a döntés meghozataláról és annak indokairól.

A továbbiakban csak a fenti eljárási lépések esetleges kiegészítéseit, vagy az azoktól való eltéréseket ismertetjük.

(a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv alapján. A stratégiai hatásvizsgálatban való társadalmi részvétel – ideértve a nemzetközi konzultáció – szabályait az irányelv 6-9. cikkei állapítják meg. Az általános modellhez képest kiemelendő, hogy

– az érintett nyilvánosság magába foglalja a környezetvédő társadalmi szervezeteket is;

– a nemzetközi konzultációt a nemzeti véleményezéssel egyidejűleg kell lefolytatni;

(b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. Az (a) pont szerinti szabályok alkalmazása szorosan összefügg a 2001/42/EK irányelvnek a jogvita lezárásáról rendelkező megállapodásra történő alkalmazásával (ld. VI.3.2 lent).

Amennyiben a megállapodás kapcsán a stratégiai hatásvizsgálati eljárás az irányelv által előírt formában lefolytatásra kerül, akkor annak részeként értelemszerűen be kell vonni az érintett lakosságot a megállapodás azon elemeivel kapcsolatos előzetes vizsgálatba, mely az irányelv értelmében „tervnek” vagy „programnak” minősül. Ezen vizsgálatot indokolt párhuzamosan lefolytatni Szlovákiában és Magyarországon az irányelv 7. cikke szerinti nemzetközi konzultációs eljárás kiváltása érdekében.

Amennyiben a megállapodás kapcsán nem, csak az annak eredményeképp elfogadandó/módosítandó tervek és programok kapcsán kerül sor stratégiai hatásvizsgálatra, ezen eljárásokat szükségképpen bővíteni kell az irányelv által előírt nemzetközi konzultációval.

(a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv alapján. A 85/337/EGK irányelv a VII.2.1 pont alatt bemutatott szabályokhoz képest részletesebben állapítja meg a közrészvételre vonatkozó követelményeket. Így pontosan meghatározza:

– az eljárásba bevonandó nyilvánosság körét, ideértve a környezetvédő társadalmi szervezeteket (1. cikk (2) bekezdés);

– az eljárás megindításakor kihirdetendő adatok körét (6. cikk (2)-(3) bekezdés);

(b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A stratégiai hatásvizsgálathoz hasonlóan (a) pont szerinti szabályok alkalmazása szorosan összefügg a környezeti hatásvizsgálat végrehajtási szintjének meghatározásával (ld. VII.4.2 (c) pont fent). Azon projektek kapcsán, melyek a felek területét együttesen érintik, a közös hatásvizsgálat kiválthatja a 7. cikk szerinti nemzetközi konzultációt, egyéb esetekben vizsgálni kell a nemzetközi konzultáció szükségességét (ld. VII.4.2 (d) pont fent).

VII.2.4 A döntéshozatalban való részvétel különös szabályai a víz keretirányelv alapján

(a) A döntéshozatalban való részvétel szabályai a víz keretirányelv (2000/60/EK) irányelv alapján. A víz keretirányelv a vizek jó állapotának elérését célzó grandiózus cselekvési programját széleskörű társadalmi részvételre alapozva kívánja végrehajtani (ld. preambulum (14) és (46) pontok). Ennek érdekében speciális részvételi előírásokat fogalmaz meg az irányelv legszélesebb értelemben vett végrehajtásával kapcsolatban.

A víz keretirányelvnek a döntéshozatalban való részvételre vonatkozó szabályai két csoportba sorolhatók:

(i) a keretirányelv programozási ciklusához kapcsolódó konkrét kötelezettségek;

(ii) a keretirányelv végrehajtásában való minél szélesebb társadalmi részvétel megvalósítására vonatkozó kötelezettség.

A társadalmi részvétel lefolytatásáról – így a részvétel formáiról és a különböző konzultációk eredményeiről – a tagállamoknak a vízgyűjtő gazdálkodási tervben kell számot adniuk (VII. melléklet 9. pont).

(i) Részvétel a keretirányelv programozási ciklusában. Mint említettük, a víz keretirányelv részletes megvalósítási menetrendet határoz meg, melyek egyes elemei – így a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramja, a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémák, valamint a vízgyűjtőgazdálkodási terv tervezete – kapcsán konkrét konzultációs kötelezettséget ír elő (ld. III.2.4 (b) pont lent). A konzultációról rendelkező 14. cikk (1)-(2) bekezdései nem határozzák meg az érintettek bevonásának konkrét formáját, csak azt, hogy a tagállamoknak a dokumentumok közzétételét követően legalább hat hónapot kell biztosítaniuk azok írásbeli véleményezésére. A részvétel konkrét formái, a konzultáció gyakorisága, terjedelme stb. kapcsán a Bizottság által kiadott útmutató ad eligazítást.[49]

(ii) „Aktív részvétel” a keretirányelv végrehajtásában. A keretirányelv 14. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a „tagállamok elősegítik az összes érdekelt fél aktív bevonását [az] irányelv teljesítésébe”. A releváns bizottsági útmutató szerint ez nemcsak egy alapelvi deklaráció, hanem kötelezettséget keletkeztet a tagállamok részére arra vonatkozóan, hogy a keretirányelv végrehajtásának teljes tartama alatt tegye lehetővé az érdekelt nyilvánosság részvételét az állapotfelméréstől a vízgyűjtő gazdálkodási tervek felülvizsgálatáig.[50]

(b) A döntéshozatalban való részvétel szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A jogvita megoldása számos ponton kapcsolódik a víz keretirányelv végrehajtásához, így különösen a releváns vízgyűjtő gazdálkodási terv és intézkedési program kidolgozásához és elfogadásához. Ennek megfelelően a víz keretirányelvnek a konzultációra és aktív részvételre vonatkozó szabályait megfelelően alkalmazni kell valamennyi eljárási elemre, így különösen a környezeti célkitűzések megállapítása és a kapcsolódó intézkedések megállapítása során.

VII.3.1 A környezeti információkhoz való hozzáférés általános szabályai a 2003/4/EK irányelv alapján

(a) A környezeti információkhoz való hozzáférés általános szabályai. A környezeti adatokhoz való hozzáférés általános szabályait a 2003/4/EK irányelv az alábbiak csomóponti kérdések mentén szabályozza:

(i) A környezeti információk köre (2. cikk 1. pont): a környezeti információk köre rendkívül tág, az irányelv alapján ide megjelenési formára tekintet nélkül ide sorol minden olyan adatot, amely kapcsolatban van a környezet állapotával, a környezetre vonatkozó intézkedésekkel, tervekkel, jelentésekkel, az ezeket megalapozó elemzésekkel, tanulmányokkal, valamint az emberi egészséggel és biztonsággal, továbbá az épített környezettel.

(ii) A kötelezett hatóságok köre (2. cikk 2. pont): környezeti információk kiadására kötelezett hatóságnak minősülnek a kormányzati és hatósági szervek (ideértve a tanácsadó szerveket is), a közigazgatási hatósági jogköröket ellátó természetes és jogi személyek (ideértve a közszolgáltatásokat ellátó vállalatokat), továbbá azon a környezethez kapcsolódó közfeladatokat ellátó természetes és jogi személyek (ideértve közszolgáltatásokat ellátó vállalatokat is), melyek az előbbi szervek ellenőrzése mellett működnek.

(iii) A környezeti információkhoz való szabad hozzáférés biztosítása (3. cikk (1)-(2) bekezdés): kérelemre valamennyi hatóság köteles az általa vagy a nevében más által birtokolt környezeti információhoz való hozzáférést bárki számára biztosítani, érdekeltségre tekintet nélkül. Az információt haladéktalanul, de legfeljebb a kérelem kézhezvételétől számított egy hónapon belül, jelentős méretű vagy komplexitású adatcsomag igénylése esetén legfeljebb két hónapon belül kell rendelkezésre bocsátani.

(iv) Az adatszolgáltatási kérelem visszautasítása (3. cikk (4) bekezdés, 4. cikk): az irányelv meghatározza azokat az eseteket, amikor a kérelem jogszerűen visszautasítható. A tárgyalások szempontjából leginkább releváns kivételek az alábbiak:

– a kérés befejezetlen anyagot, lezáratlan dokumentumokat, illetve feldolgozatlan adatokat érint. Ez esetben jelezni kell a kérelmezőnek, hogy a befejezett anyag mikor és hogyan lesz elérhető;

– a kérés belső kommunikációval kapcsolatos. Ez esetben mérlegelni kell a közzétételhez fűződő közérdeket;

– a hatóságok eljárásához kapcsolódó nem nyilvános adatokat érint (ha ezt a nemzeti jog előírja);

– hátrányosan befolyásolná a nemzetközi kapcsolatokat, a közbiztonságot vagy a honvédelmi érdekeket;

A visszautasító határozatot írásba kell foglalni, melyben fel kell tűntetni az elutasítás indokát. Az elutasítás lehetőségének fennállását mindig szűkítően kell értelmezni, a közzétételhez fűződő közérdek tükrében. A fenti kivételek nem alkalmazhatók a környezetterhelésekre (kibocsátásokra) vonatkozó információkra.

(v) Díjak (5. cikk): a nyilvánosan hozzáférhető általános környezeti adatbázisokból való adatszolgáltatást, valamint a kért környezeti információ helyszíni megtekintését ingyenessé kell tenni. Egyéb információk szolgáltatása előre meghatározott, méltányos mértékű díj fizetéséhez köthető.

(b) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A fenti szabályokat alkalmazni kell a tárgyalásokkal kapcsolatos összes olyan információra, amelyre nem vonatkoznak a 3. cikkben meghatározott kivételek. Kiemelendő, hogy a 2. cikk értelmében az adatszolgáltatási kötelezettség nemcsak a szigorúan vett hatóságokra, hanem a bősi erőműkomplexumot üzemeltető szlovák vállalatra is fennáll. Fő szabály szerint – a teljesség igénye nélkül – a releváns adatkörbe tartoznak

– a bősi műtárgyak üzemeltetésével kapcsolatos környezeti információk;

– az érintett térségben engedélyezett környezeti beavatkozásokra vonatkozó hatósági határozatok;

– a magyar-szlovák tárgyalások szakmai előkészítő anyagai (a fenti kivételekre tekintettel);

– a releváns közösségi jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos felmérések dokumentumai, az elfogadott az intézkedések stb., így a Natura 2000 területek kijelölő intézkedések, a víz keretirányelv végrehajtásához kapcsolódó dokumentumok (ld. VII.3.2 (a) pont lent).

VII.3.2 A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak kiterjesztése a víz keretirányelv alapján

(a) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályai a víz keretirányelv alapján. A 2003/4/EK irányelv általános szabályait a víz keretirányelv 14. cikk (1) bekezdése, valamint a VII. melléklet 11. pontja az alábbi szabállyal egészíti ki: kérelemre hozzáférést kell biztosítani a háttérdokumentumokhoz, a vízgyűjtő gazdálkodási terv tervezetének elkészítéséhez felhasznált információkhoz, az intézkedési programokkal kapcsolatos információkhoz, továbbá az aktuális monitoring adatokhoz. „Háttérdokumentum” alatt legalább a keretirányelv VII. mellékletében megjelölt, a vízgyűjtő gazdálkodási tervekben összefoglalva megjelenő dokumentumok teljes verzióit kell érteni.[51]

(b) A környezeti információkhoz való hozzáférés szabályainak alkalmazása a jogvita megoldása során. A víz keretirányelv hivatkozott szabályai hasznos eligazítást nyújtnak a jogvitának a keretirányelv végrehajtásához kapcsolódó elemei kapcsán: egyértelművé teszik, hogy a keretirányelv egyes végrehajtási fázisai kapcsán elkészített dokumentumok szintén a nyilvános környezeti információk körébe tartoznak.

VII.4.1 Jogorvoslathoz való jog a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv alapján

(a) Jogorvoslat a környezeti hatásvizsgálati eljárás kapcsán. A környezeti hatásvizsgálati irányelv 10a cikke előírja, hogy a tagállamoknak megfelelő bírói, illetve közigazgatási és bírói jogorvoslatot kell biztosítaniuk az eljárást lezáró határozattal („beruházási döntés”) szemben azon személyek számára, akiknek a jogát vagy jogos érdekét a kérdéses döntés érinti. E tekintetben a környezetvédő társadalmi szervezeteket ipso iure megilleti az ügyfél jogállása. A jogorvoslati eljárással kapcsolatos általános követelmény, hogy az igazságos, méltányos, gyors legyen, valamint ne legyen túlzottan költséges.

(b) A jogorvoslat alkalmazása a jogvita megoldása során. A megfelelő jogorvoslatot a hatásvizsgálati eljárás során mindenféleképpen biztosítani kell, tekintet nélkül arra, hogy a vizsgálat lefolytatására a felek a VI.4.2 (c) pont szerinti megoldások közül melyiket választják. A lehetséges jogorvoslati eljárások várható idő igényét a tárgyalási szint meghatározása során figyelembe kell venni.

VII.4.2 Jogorvoslathoz való jog a környezeti információkhoz való hozzáférésről a 2003/4/EK irányelv alapján

(a) Jogorvoslat a környezeti információkhoz való hozzáféréssel kapcsolatban. Amennyiben valamely kérelmezőnek a környezeti információ kiadására vonatkozó kérelmét a hatóság nem vagy nem egészben teljesítette, a 2003/4/EK irányelv alapján a kérelmező első körben közigazgatási, másodsorban bírói úton kezdeményezheti a döntés felülvizsgálatát.

(b) A jogorvoslat alkalmazása a jogvita megoldása során. A jogvita megoldása során a megfelelő jogorvoslatot biztosítania kell a feleknek, tekintet nélkül arra, hogy mely szerv az információ kiadására jogosult hatóság.

VIII. FORRÁSOK

- C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds

- C-127/02, Landlijke Vereniging tot Behoud van de Waffenzee et Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels

European Commission: Guidelines for the Assessment of Indirect and Cumulative Impacts, 1999

European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, 2000

European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment, 2001

European Commission: Guidance on Public Participation in relation to the Water Framework Directive, 2002

European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002

European Commission: Commission Communication to the European Parliament and the European Ombudsman on Relations with the Complainant in respect of Infringements of Community Law, COM (2002) 141 final

European Commission: Guidance Document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, 2003

European Commission: Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, Policy Summary to the HMWB & AWB Guidance Document, 2003

[1] A mennyiségi vízkészlet-gazdálkodásra vonatkozó közösségi jogszabály nincs.

[2] C-96/98, Bizottság v. Franciaország, 40. bekezdés.

[3] A Tanács 85/337/EGK irányelve az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról. Módosította a 97/11/EK irányelv és a 2003/35/EK irányelv.

[4] Az Európai Parlament és a Tanács 2001/42/EK irányelve az egyes tervek és programok környezetre gyakorolt hatásának vizsgálatáról.

[5] Mivel a bős-nagymarosi beruházás önmagában nem jár veszélyes anyagok vizekbe történő kibocsátásával, ezért nem tekintjük relevánsnak a vízvédelem fontos pillérét képező következő jogszabályokat:

- 76/464/EGK irányelv a veszélyes anyagok felszíni vizekbe bocsátásáról;

- 80/68/EGK irányelv a felszín alatti vizeknek egyes szennyezőanyagok elleni védelméről;

- 86/278/EGK irányelv a szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználásáról;

- 96/61/EK irányelv az integrált szennyezés-megelőzésről és ellenőrzésről.

[6] A közösségi iránymutatások szűkítően értelmezik a „mesterséges” kategóriát. Csak azon víztestek minősülnek „mesterségesnek”, ahol korábban nem létezett víztest és amely nem meglévő víztestek módosítása eredményeképp jött létre. Ld. CIS 4, 15. old.

[7] A kijelölés részletes feltételeit a CIS 4. 12-14., 19-23. oldalai határozzák meg.

[8] A kijelölés eljárását a CIS 4. 19-52. oldalai határozzák meg.

[9] Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, Policy Summary to the HMWB & AWB Guidance Document (CIS Working Group 2.2), 2003, 4. o.

[10] C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 15. paragrafus.

[11] C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds, 26. paragrafus.

[12] C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 23. paragrafus; C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 19. paragrafus.

[13] C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 62. paragrafus.

[14] C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 25., 27. paragrafus.

[15] C-44/95, Regina v. Secretary of State for the Environment, ex parte… 31., 40., 41. paragrafus.

[16] C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 62. paragrafus.; C-355/90, Bizottság v. Spanyolország, 23. paragrafus.

[17] Az eljárás politikai érzékenységére tekintettel a Bizottság a kijelölés elmulasztásának észlelése esetén általában az EK Szerződés 226. cikke szerinti infringement eljárásban gondoskodik a figyelmen kívül hagyott területek kijelöléséről.

[18] C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 58. paragrafus; C-3/96, Bizottság v. Hollandia, 24-26. paragrafus.

[19] Managing Natura 2000, 20. o.

[20] Víz állapotromlás alatt azt az esetet értjük, amikor a víz állapota a VKI V. mellékletében meghatározott vízminőségi kategóriák (kiváló, jó, gyenge) közül a negatív minősítés felé mozdul el.

[21] Ld. a „releváns beruházások köre” cím alatt kifejtetteket, IV.2.3 (g) fent.

[22] European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2002; 14-15. o.

[23] European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2000;

European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2002.

[24] C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 24-25. bekezdés. Ld. még Managing Natura 2000 Sites, 4.3 pont.

[25] C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 46-47. bekezdés.

[26] C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 42., 44., 67. bekezdés.

[27] Sajnos az irányelv hivatalos magyar fordítás az „imperative reasons of overriding public” tekintetében többszörösen is problematikus. Először is, a fogalom két helyen jelenik meg a 6. cikk (4) bekezdésben (1. és 2. paragrafus), az angolban ugyanazon míg a magyarban eltérő szóhasználattal („elsődlegesen fontos … közösségi érdek”, illetve a „közérdek kényszerítő indokai”). Másodsorban, még az általunk helyesebbnek ítélt második megoldás sem adja vissza az eredeti szöveg kétszeresen is szűkítő szinte teátrális jelzős szerkezetét, azaz a visszaminősítést megalapozó közérdek egyszerre „imperative” és „overriding”. Az esetjog és a releváns bizottsági útmutató valamennyi jelzőnek önálló jelentést tulajdonít, mely a magyar szövegkörnyezetre a fentiek miatt nehezen alkalmazható.

[28] C-57/89, Bizottság v. Németország, 23. paragrafus.

[29] European Commission: Managing Natura 2000 Sites, 42-43. o.

[30] C-96/98, Bizottság v. Franciaország, 40. paragrafus.

[31] C-57/89, Bizottság v. Németország, 23. paragrafus.

[32] Az irányelv szóhasználatában: „development consent”, a hazai jogban: környezetvédelmi engedély.

[33] „Broad scope and a wide purpose”, C-72/95, Kraaijeveld BV and Others v. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. Ld. még European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes ont he Environment, 5. o.

[34] European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes ont he Environment, 8. o.

[35] uo. 8-9. o.

[36] uo. 21., 25. o.

[37] C-431/92, Bizottság v. Németország; C-435/97, WWF és mások v. Autonome Provinz Bozen és mások.

[38] Potenciálian ld. még: I. melléklet 8. a), b); 12. a), b); 20.; II. melléklet 1. c), d); 3. b); 10. c), m).

[39] Összehasonlításképpen: ezen mechanizmus szerint működik a magyar autópálya törvény nyomvonal-kijelölési eljárása.

[40] QUOTE

[41] A kibocsátó félnek tájékoztatnia kell a hatásviselő fél hatóságait a projektről, annak kérésére lehetőséget kell biztosítania a hatásvizsgálati eljárásban, a hatásviselő fél tájékoztatja saját lakosságát stb. A hatásviselő félnek saját területén biztosítania kell, hogy a lakosság „hatékonyan” részt tudjon venni a döntéssel kapcsolatos tagállami vélemény kialakításában (7. cikk (1)-(5) bekezdés).

[42] European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the „Habitats” Directive 92/43/EEC, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2000, 35. o., 4.5 pont.

European Commission: Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes ont he Environment, 52. o., 9.22 pont.

[43] Managing Natura 2000 Sites, 31. o., 4.3 pont.

[44] Managing Natura 2000 Sites, 35. o., 4.4.3 pont.

[45] Managing Natura 2000 Sites, 36. o., 4.5.1 pont.

[46] Managing Natura 2000 Sites, 37-38. o., 4.5.2 pont.

[47] CÍM

[48] Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on access to justice in environmental matters (COM (2003) 624 final.

[49] European Commission: Guidance on Public Participation in relation to the Water Framework Directive, 2002, 42-49. o.

[50] Guidance on Public Participation, 31-42. o. Az útmutató valamennyi programozási lépés kapcsán megjelöli a részvétel lehetséges és ajánlott formáit.

[51] Guidance on Public Participation, 50. o.

Az Európai Közösség környezetvédelmi jogának szerepe

a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatos jogvita rendezésében

I. Bevezetés – a megválaszolandó kérdések

II. A közösségi környezetvédelmi jog

III. Környezeti célkitűzések a közösségi jog alapján

IV. A tagállamokat terhelő cselekvési kötelezettség a közösségi környezetjog alapján

V. Beavatkozási korlátok a közösségi környezetjog alapján

VI. A KÖRNYEZETI HATÁSOK ELŐZETES VIZSGÁLATÁRA VONATKOZÓ KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS

VII. A TÁRSADALMI RÉSZVÉTELRE VONATKOZÓ KÖZÖSSÉGI SZABÁLYOZÁS

VIII. FORRÁSOK